. Москва
Уважаемые коллеги! Наверно, Вы обратили внимание на то, что Председатель Комитета ограничился вступительным словом и не высказал в развернутом виде нашу точку зрения на проблему дальнейшего реформирования образования. Это сделано не потому, что у нас нет точки зрения. Напротив, она есть и на всех возможных уровнях заявлена. Но потому, что мы не хотели с самого начала кому бы то ни было эту точку зрения навязывать. Теперь пришла пора это сделать, и позвольте мне начать с тех позиций, которыми закончил Иван Иванович (Мельников – председатель Комитета Государственной Думы по образованию и науке – прим. ред.).
На заседаниях Правительственной Комиссии и через средства массовой информации мы с некоторым удивлением узнавали от некоторых наших высокопоставленных коллег от исполнительной власти, что депутаты против реформ и хотят оставить все, как есть. Я совершенно уверен и берусь это немедленно доказать, что авторы таких заявлений либо глубоко заблуждаются, либо сознательно хотят ввести в заблуждение других.
Все присутствующие, конечно, читали Концепцию очередного этапа реформирования образования и знают ее ключевые идеи. Вот лишь некоторые из них:
- придание каждому учебному заведению статуса юридического лица;
- нормативное финансирование;
- налоговые льготы для образовательных учреждений и тех, кто инвестирует деньги в образование;
- введение государственных образовательных стандартов;
- независимая система контроля качества образования и т.п.
Спрашивается: являются ли все эти идеи продуктом свободного творчества уважаемых мною разработчиков Концепции? Ничуть не бывало. Все, кто читал Закон Российской Федерации “Об образовании”, знают, что все эти положения утверждены законом и действуют с 1992 года. Никто не мешал уважаемому Правительству за прошедшие пять с половиной лет их реализовать без всякого шума о реформах. Подумайте, уважаемый коллеги, кого на самом деле надо обвинять в саботировании реформ: тех, кто подготовил и принял закон, включил в него все эти положения, или тех, кто пять лет закон не выполняет?
Кстати, до сих пор ни разу одновременно с Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год Правительство не предложило Парламенту нормативы финансирования образовательных учреждений, как того требует, повторяю, уже пять лет закон “Об образовании”.
Если все эти положения Концепции соответствуют закону, если Правительство, наконец, собралось их выполнять, Комитету по образованию и науке должен быть задан справедливый вопрос: чем же мы так обеспокоены, почему мы требуем не спешить, включить депутатов в состав правительственной комиссии, проводим Парламентские слушания, настаиваем на съездах работников образования и т.д. Казалось бы, нам следует радоваться, а мы беспокоимся и требуем ….
Отвечаю: для беспокойства есть более, чем серьезные причины, которые можно условно разделить на две основные группы.
Первая группа. Уже приходилось говорить на заседании правительственной комиссии и считаю необходимым повторить это здесь, что закон “Об образовании” разрабатывался под другие деньги. В законе не случайно записано, что расходы консолидированного бюджета на образование должны быть не ниже 10 процентов национального дохода. Расходы на высшее образование должны составлять не менее трех процентов расходной части федерального бюджета.
Закон устанавливает средние ставки в образовании не ниже средней заработной платы в промышленности и целую систему дополнительных социальных гарантий для педагогов не потому, что мы лоббировали интересы образования, а потому, что мы хотели обеспечить его высокое качество и, тем самым, — шанс двигаться к постиндустриальному обществу. Нормы закона жестко увязаны между собою, и невозможно вводить одни нормы и игнорировать другие.
Превращение всех школ в юридические лица требует денег хотя бы для того, чтобы обучить директоров и содержать бухгалтеров. Это деньги сравнительно небольшие. Гораздо больших денег требует введение государственных образовательных стандартов и создание независимой государственной аттестационной службы. По ряду предметов требуется новое поколение учебников. По естественным наукам необходимы затраты на приборы и реактивы, которые давным-давно не производились. В школьных библиотеках не хватает учебников, методической, художественной литературы, многие перестали выписывать периодические издания. Но дело не только в прямых затратах. Если, уважаемые коллеги из Правительства, мы с Вами введем новые стандарты и жесткий контроль над их исполнением при нынешней заработной плате учителей, да еще, как считает Министерство труда и социального развития, отменим пенсии за выслугу лет, то мы просто разгоним педагогов из школы. Логика закона “Об образовании” в том и состояла, чтобы дать учителю настоящую зарплату, и тогда иметь право по-настоящему спросить с него за качество образования.
Если принцип “деньги следуют за учеником” будет реализован, как нам обещают, в приемлемой безваучерной форме, он все равно потребует больших затрат. Представьте себе простую ситуацию: в школе по одному класс-комплекту. Примерно половина детей из каждого класса решила перейти в другие школы. При этом по-прежнему надо отапливать и освещать здание и платить учителям заработную плату. Но если все деньги ушли из школы вслед за детьми, сделать это уже невозможно. Значит надо либо прописывать более сложную формулу финансирования, либо резко увеличивать его нормативы.
Кстати, о нормативах. Концепция закона “Об образовании” в этом вопросе такова: бюджет под нормативы. Иначе говоря, сначала разрабатываются нормативы финансирования в расчете на одного обучающегося по каждому типу и виду образовательных учреждений, позволяющие реализовать его право на бесплатное образование не ниже государственных стандартов. Затем эти нормативы одновременно с бюджетом вносятся Правительством на утверждение Парламента. То есть бюджет должен более или менее соответствовать необходимым затратам. Практика составления федерального бюджета совершенно иная: нормативы под бюджет! Минфин выделяет сумму на образование, исходя из которой предполагается рассчитывать нормативы. Действует печально известный принцип: вот тебе три рубля — и ни в чем себе не отказывай! После этого возможна следующая ситуация: студенту или учащемуся ПТУ объявляют, что свет, тепло, учебники для библиотеки и оплата … в эти нормативы не вошли. Вот Вам реальный путь к введению всеобщей частичной платности образования и подобные примеры уже есть. Другими словами, попытка ввести отдельные нормы закона без их финансового обеспечения приведет лишь к тому, что закон будет выполнен с точностью до наоборот.
Правда, в отношении региональных и местных бюджетов авторы концепции проявляют гораздо больше оптимизма, чем в отношении бюджета федерального. Предполагается, например, что нормативы бюджетного финансирования в расчете на одного школьника поднимутся с 1800 рублей до 3000 деноминированных рублей за четыре года. Скажу прямо, были бы очень рады, но верится с трудом. Дело в том, что эти расчеты базируются на следующей логике: коммунальная реформа, т.е. резкое повышение цен на коммунальные услуги за счет прекращения дотации на них, должна дать региональным и местным бюджетам до 100 миллиардов новых рублей.; часть этих денег и должна пойти на образование, обеспечив повышение нормативов (а значит, и расходов) на 60 %. Однако опыт регионов, где коммунальная реформа вводится ускоренными темпами, показывает, что часть населения просто перестает платить за коммунальные услуги, и доходы бюджета увеличиваются очень мало. Поэтому те представители исполнительной власти в регионах, с которыми мне приходилось общаться, считают повышение расходов на образование за четыре года на 60 % за счет средств от коммунальной реформы проектом утопическим.
Подводя итоги этой части разговора, мне остается лишь повторить то, что неоднократно говорил и на заседаниях Правительственной комиссии, и в Парламенте, когда приглашали вице-премьера России О.Н. Сысуева: если Правительство хочет проводить реформу в образовании, оно должно четко заявить, сколько денег под эту реформу оно готово выделить. А реформа без денег по определению — это квадратура круга. Есть деньги — можно говорить о реформе; нет денег — говорить не о чем! Нельзя же уподобляться цыгану, который приучал свою лошадь голодать, и она совсем было привыкла, но вот беда — сдохла.
В разделе о реформировании организационно-экономического механизма в сфере образования речь фактически идет не о реформе, а о мерах жесткой экономии. Если мы будем и дальше действовать по принципу: реформы начинаются, когда кончаются деньги, при слове “реформа” народ по-прежнему будет вздрагивать и хвататься за карман, у кого в нем что-то есть, а остальные — за сердце.
Итак, первое, что нас тревожит — это возможность профанации идей закона “Об образовании” под видом их реализации. Но это еще не все, что заставляет нас тревожиться за судьбы российского образования.
Вторая группа причин, вызывающих наше беспокойство, связана с теми положениями Концепции, которые прямо или косвенно не соответствуют действующему законодательству, и объективно ведут к усилению неравенства прав граждан в области образования.
Прежде, чем переходить к анализу этих положений, следует отдать долг объективности, и сказать, что по сравнению с теми документами, которые, скажем, были представлены Комиссии по экономическим реформам (КЭР), концепция стала существенно лучше. Структура ее выглядит более солидной, текст — более взвешенным, снят ряд позиций, которые противоречили законодательству и вызывали напряжение в образовательном сообществе.
- “Деньги следуют за учеником” теперь уже не все разом и не “от Москвы до самых до окраин”, но в порядке эксперимента, в крупных городах, причем с согласия администрации. Правда, механизм этого следования, несмотря на наши многократные просьбы и столь же многократные обещания, до сих пор внятно так и не прописан.
- Проблема совместного учредительства государственных образовательных учреждений прописана в основном в соответствии с действующим законом. По крайней мере, в среднесрочной перспективе, соучредителями могут выступать федеральные и региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.
- Большим плюсом является отказ от идеи прямого введения всеобщей частичной платности образования в размере 20 % от стоимости обучения под видом оказания дополнительных образовательных услуг. На самом деле дополнительные услуги потому и дополнительные, что они предоставляются сверх государственного стандарта и оказываются на добровольной основе. Поэтому дополнительных платных образовательных услуг для всех быть не может. Этой идеи, впрямую нарушающей Конституцию, в новом варианте Концепции места не нашлось.
- Мы рады, что учителям и преподавателям обещают рост заработной платы за 4 года на 53-54 %. Правда, не ясно, почему учителям это обещано из бюджетов, а преподавателям вузов в основном из внебюджетных источников, т.е. за счет денег, дополнительно заработанных профессиональными образовательными учреждениями. Это прямо противоречит Федеральным законам “Об образовании” и “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”.
Вместе с тем, как уже говорилось, в Концепции сохранился целый ряд позиций, вызывающих сомнения или прямые возражения. Назову некоторые из них.
1. Не думаю, что будет принята образовательным сообществом идея изъять 10 процентов расходов на образование из федерального бюджета в инновационный фонд и при этом практически прекратить финансирование коммунальных расходов. Мне приходилось читать лекции в Омске при плюс пяти градусах. Кажется, О.Н. Сысуев тоже встречался с общественностью при таких условиях в Екатеринбурге. Если это будет продолжаться, на разделе “Образование и здоровье” можно просто ставить крест.
2. Данный проект, как и принятое ранее Правительством постановление, предусматривает, что большая часть профтехучилищ будет передана на региональные и местные бюджеты. При таком подходе трудно понять, как будет выполняться норма статьи 5 Закона “Об образовании”, согласно которой не только полное среднее, но и начальное профессиональное образование является бесплатным и общедоступным. Я понимаю, что удержать все ПТУ на федеральном бюджете, по-видимому, не удастся. Но именно здесь я предложил бы вариант совместного учредительства с тем, чтобы, скажем, заработную плату преподавателям и стипендии учащимся ПТУ оплачивал федеральный бюджет, а коммунальные и другие расходы — региональные и местные бюджеты. Тогда было бы понятно, кто все-таки отвечает за реализацию прав гражданина на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование.
3. Очень интересно выглядит Концепция в части адресной социальной поддержки студентов. Из текста следует, что, во-первых, количество студентов, получающих стипендии, будет сокращено, ибо стипендиальный фонд увеличивать не предполагается; во-вторых, стипендии малообеспеченным студентам предполагается поднять до 1/2 прожиточного минимума, а иногородним — до 2/3 прожиточного минимума; в-третьих, одновременно до 30 % от размера стипендии прожиточного минимума поднимается и плата за общежитие (по Закону она не должна превышать 5 % стипендии).
Если учесть, что нынешняя студенческая стипендия составляет от 1/4 до 1/3 прожиточного минимума, то живущий в общежитии малообеспеченный студент, конечно, кое-что выиграет, зато студенчество в целом, безусловно, проиграет, ибо значительная часть стипендиального фонда будет “перекачиваться” в расходы на содержание общежитий. Кроме того, остается открытым вопрос: будет ли и как именно перераспределяться стипендиальный фонд в пользу тех учреждений, где выше доля малообеспеченных студентов.
4. Мы не против реструктурирования, объединения, присоединения и т.п. образовательных учреждений, но при этом необходимо иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, это должно делаться на добровольной основе. Во-вторых, не факт, что это приведет к экономии финансовых средств. По крайней мере, американские ректоры убеждали нашу делегацию, что расходы на одного студента в крупных университетах больше, чем в маленьких, и основной смысл существования крупных университетов в Америке — это поддержание определенного качества образования при отсутствии государственного образовательного стандарта.
5. Мы намерены добиваться реализации закона “Об образовании” в части налоговых льгот, предусмотренных для образовательных учреждений. Мы поддержим предложения Правительства о введении налоговых льгот для юридических и физических лиц, оплачивающих высшее образование студентов в аккредитованных вузах. Но мы делаем это не от хорошей жизни и предпочли бы прямое увеличение бюджетного финансирования. Дело в том, что новыми льготами, которые предлагает Правительство, воспользуются не бедные и малообеспеченные, но богатые или состоятельные. Бедные не могут себе позволить платное образование, и им не с чего списывать затраты на него — у них просто нет налогооблагаемой базы! Что касается платного образования по договорам с физическими лицами, то за их счет почти наверняка будут учиться дети директоров, других руководителей и их знакомых. При этом отчисления в бюджет за счет налоговых льгот несколько уменьшатся. Повторяю, мы предпочли бы прямое бюджетное финансирование, которое дает больше шансов обеспечить равные права на образование.
Безусловно, количество конкретных замечаний можно было бы без труда увеличить на порядок. Однако, из сказанного достаточно для общих выводов.
- В свое время мы все воспитывались на эзоповом языке и понимаем разницу между объявленными и реальными целями. В случае реализации Концепция, несомненно, достигнет необъявленной цели: финансирование и ответственность за развитие образования в значительной степени будут переданы от федеральной власти региональным и местным властям, а также негосударственным организациям и частным лицам. Мы регулярно слышим от региональных руководителей: под видом реформы Правительство просто хочет “сбросить” нам без финансирования образовательные учреждения, чтобы не оно, а мы принимали непопулярные решения об их закрытии.
- Что же касается главной объявленной цели реформ, — цитирую: “Надежно гарантировать Конституционные права, свободы и интересы граждан в образовательной сфере” — то она, конечно, реализована не будет или будет реализована наизнанку. Право на образование граждан с высокими доходами будет защищено еще лучше, право граждан с низкими доходами — еще хуже.
- Поэтому мы уверены, что система образования нуждается не столько в реформировании, сколько в финансировании, а Концепция реформ — в серьезной принципиальной корректировке и, в особенности, с точки зрения обеспечения социальной мобильности. Одобрять ее рано. Мы готовы совместно с Правительством продолжить работу над Концепцией, чтобы она в полной мере отвечала принципу “не навреди”. Мы готовы к сотрудничеству с тем, чтобы после введения Концепции не пришлось снова повторять за Премьером: хотели как лучше, а получилось как всегда. Но еще более важным мы считаем продолжение работы над законодательством и, прежде всего, разработку национальной доктрины образования.
Спасибо за внимание.