. Санкт-Петербург
Уважаемые коллеги!
Надеюсь, выступление Председателя Комитета убедило Вас в том, что депутаты Государственной Думы знают проблемы системы начального профессионального образования, а выступление Дмитрия Николаевича Абраменкова (член Комитета Государственной Думы по образованию и науке – прим. ред.) — в том, что некоторые депутаты даже могут работать в ПТУ! Мне поручено Комитетом рассказать Вам о том, что депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, работающие в профильных комитетах, пытаются сделать для ПТУ.
Говорю “пытаются”, поскольку результаты нашей работы непропорционально малы по сравнению с затраченными усилиями, более того — не сопоставимы с ними. Это не случайно, ибо Россия представляет собой суперпрезидентскую республику с Парламентом, “пораженным в правах”. Острословы говорят, что Дума потому так и называется, что думать в ней можно, сколько угодно, а сделать — очень немногое. Если бы даже Вам удалось направить в Государственную Думу 450 лучших из лучших (например, лучших работников и руководителей ПТУ), коренного перелома в политике, в том числе образовательной, добиться они бы не смогли. Но мы ищем не оправдания, не индульгенции, а работы, действуем по принципу той самой лягушки, которая продолжала барахтаться даже в безнадежной ситуации и, в конце концов, спаслась.
Кстати, дополнительно к тому, о чем говорил Председатель Комитета я хотел бы заметить, что за прошедшие годы нам удалось сохранить для системы образования налоговые льготы, включая льготу по подоходному налогу на физических лиц, для тех, кто получает стипендии или доходы от работы в каникулярное время; удалось сохранить право на отсрочку от военной службы для учащихся ПТУ и, более того, расширить ее для тех из них, кто поступил в техникум или ВУЗ. Мы вносили специальные поправки в бюджет 1996 г. и провели через обе палаты Парламента 2 триллиона рублей для начального профессионального образования, однако получили вето Президента. Мы обращались в Правительство с предложением расширить список профессий и должностей, дающих право на пенсию за выслугу лет, в т.ч. для некоторых категорий педагогических работников ПТУ, но получили отказ.
Главной же темой моего выступления будет представление проекта федерального закона “О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования”, который “по второму кругу” принят Государственной Думой 11 июня 1998 г.
Хотя законодательство не знает авторского права, справедливости ради следует сказать, что инициатива принятия закона “О государственной поддержке начального профессионального образования” принадлежит присутствующему здесь советнику Комитета по образованию, науке, культуре, здравоохранению и экологии Совета Федерации Евгению Васильевичу Буслову. Первый вариант Закона был внесен в Парламент двумя субъектами права законодательной инициативы — председателем профильного Комитета Совета Федерации Валерием Васильевичем Сударенковым и мною. Вполне естественно, что в 1996 г. Закон получил поддержку не только ответственных парламентских комитетов, но и обеих палат российского Парламента. К сожалению, Правительство с самого начала выступало против Закона, а Президент наложил на него вето.
Дважды Государственная Дума пыталась преодолеть вето Президента, но оба раза не хватало голосов. При втором, решающем голосовании Закон поддержали 269 депутатов Государственной Думы, причем по фракциям и группам голоса распределились следующим образом:
КПРФ — 98 %,
ЛДПР — 80 %,
Аграрная группа — 75 %,
группа “Народовластие” — 59 %,
группа “Российские регионы” — 51 %,
независимые депутаты — 21 %,
фракция “Яблоко” — 11 %,
фракция “НДР” — 7 % голосов.
Возражения, изложенные в письме Президента, уведомляющем Государственную Думу об отклонении Закона, были таковы, что фактически исключали возможность согласования позиций. Переговоры с представителем Президента в Государственной Думе показали, что желание работать в этом направлении у президентской стороны отсутствует. В таких условиях Комитет оказался перед дилеммой: либо опустить руки, либо подготовить слегка измененный законопроект и сделать новую попытку его принятия.
Комитет выбрал второй путь. При этом в новом законопроекте в целях повышения его “проходимости” было сделано две группы уступок противникам законопроекта в лице Президента и Правительства.
Во-первых, нам пришлось исключить нормы, идеологически неприемлемые для правящей элиты. Главная из них — положение о национализации (на основании решения суда) профтехучилищ, которые созданы на народные деньги, приватизированы вместе с предприятиями и не используются по назначению.
Во-вторых, нам пришлось изъять часть “затратных” норм и сократить нормативы финансирования профтехобразования. Так, из перечня мер социальной поддержки обучающихся в ПТУ (за исключением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) исчезло бесплатное обмундирование, а сами они по-новому разбиты на группы таким образом, чтобы по возможности уменьшить затраты. В результате первый вариант Закона требовал дополнительно примерно 6 миллиардов деноминированных рублей, новый вариант — около 3 миллиардов.
Переходя к содержанию законопроекта, стоит заметить, что, подобно своему предшественнику, он не велик по объему, но весьма содержателен. Для того, чтобы в этом убедиться, остановимся коротко на его важнейших статьях.
Статья 1 законопроекта устанавливает некоторые меры по реализации права граждан на получение общедоступного и бесплатного начального профессионального образования и ответственность органов исполнительной власти за реализацию этих мер. Идеология законопроекта в данном, как и в большинстве других, случае заключается в том, чтобы сохранить существующие профтехучилища, не дать еще больше разрушить систему начального профессионального образования.
Вот как звучит теперь пункт 2 статьи 1: “Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшие от Правительства Российской Федерации в свое ведение учреждения начального профессионального образования, обеспечивают создание в государственных образовательных учреждениях начального профессионального образования учебных мест в количестве, необходимом для всех желающих, имеющих право на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование”.
Эта норма конкретизирует пункт 3 статьи 5 базового Закона “Об образовании” и прямо устанавливает ответственных за реализацию провозглашенного этим Законом права граждан. Отличие же от предыдущей редакции закона, отклоненной Президентом, заключается в том, что в ней слова “имеющих право на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование” отсутствовали. Другими словами, учебные места должны были создаваться для всех желающих без ограничений, что значительно расширяло установленное базовым Законом право граждан на начальное профессиональное образование и намного увеличивало цену данного Федерального Закона.
Положения пункта 2 первой статьи законопроекта уточняются в ее 4 пункте, который содержит две главные нормы. Одна из них обязывает государство ежегодно выделять не менее 1,5 % средств расходной части федерального бюджета на нужды начального профессионального образования (в предыдущем варианте Закона предполагалось 2 %). Другая требует, чтобы средства федерального бюджета были достаточны для обучения за его счет не менее 61 гражданина на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации (в предыдущем варианте Закона предполагалось 85).
Поскольку в настоящее время в России в расчете на каждые 10 тысяч граждан в ПТУ обучается 107 человек, прописанный в проекте Закона норматив “61 обучающийся в ПТУ на 10 тысяч населения”, естественно, вызывает вопрос. Ответ прост: норматив рассчитан лишь по тем ПТУ, которые находятся в федеральном ведении и не переданы в ведение субъектов Российской Федерации. Это вполне соответствует идеологии закона, суть которой — повторю еще раз — в том, чтобы не допустить дальнейших разрушений системы начального профессионального образования.
Статья 2 посвящена особенностям изменения статуса образовательных учреждений начального профессионального образования. Можно сказать, что она является реакцией на многочисленные варианты правительственной концепции очередного этапа реформирования образования, а смысл ее состоит в том, чтобы исключить возможность разного рода произвольных структур революций и сделать структурные реорганизации в той сфере более продуманными. Пункт 1 статьи по сути дела повторяет норму Федерального Закона “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию”. Цитирую:
“Передача государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти, в ведение субъектов Российской Федерации может быть осуществлена исключительно по соглашению Правительства Российской Федерации с соответствующим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом мнения трудового коллектива данного образовательного учреждения”.
Пункт 3 той же статьи усиливает нормы действующего Федерального Закона, именуемого в просторечии законом о моратории:
“При изменении состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений должно учитываться решение общего собрания (конференции) трудового коллектива образовательного учреждения по данному вопросу”.
Пункт 4 введен во 2 статью по предложению Министерства образования и призван узаконить уже существующую практику реализации учреждениями профтехобразования профессиональных образовательных программ различных уровней. Как видите, мы готовы идти на встречу Министерству и со своей стороны приглашаем его представителей к сотрудничеству.
Особого внимания заслуживает пункт 2 статьи 2 законопроекта. И здесь позиция нашего Комитета существенно расходится как с правительственной концепцией реформирования начального профессионального образования, так и с позицией думского Комитета по местному самоуправлению.
Напомню, что, согласно правительственному Постановлению № 908 от 21 июля 1997 г., выделяются учреждения начального профессионального образования четырех уровней: федерального, субъектов Российской Федерации, муниципальные и негосударственные. Причем, большую часть нынешних государственных ПТУ предполагается сосредоточить на втором уровне, т.е. передать в ведение субъектов Российской Федерации. Отмечу, кстати, что текст концепции содержит неточности, допускающие возможность его толкования в том смысле, что государственные ПТУ могут превращаться в негосударственные, т.е. приватизироваться. Не могу не заметить, что разделение властей по-российски заключается, между прочим, в следующем: проекты законов, подготовленные в Парламенте, практически всегда передаются на заключение в Правительство, но проекты Постановлений Правительства практически никогда не передаются на заключение в Парламент!
В свою очередь, Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению считает целесообразной массовую передачу профтехучилищ от государства к местным органам власти, т.е. в муниципальную собственность. Кто будет в этих случаях отвечать за реализацию права граждан на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование, установленного статьей 5 базового Закона “Об образовании”, остается неясным.
Позиция разработчиков Закона состоит в том, что:
- для вновь создаваемых учреждений начального профессионального образования открывается возможность их учреждения в различных организационно-правовых формах, формах собственности и при различных источниках финансирования;
- для действующих ПТУ возможность их передачи в ведение иных органов власти из бюджета на бюджет не закрывается целиком, однако устанавливаются специальные процедуры, о которых речь шла выше;
- возможность изменения состава учредителей действующих ПТУ также остается, однако таким образом, чтобы государство сохранило за собой основную часть этих учреждений.
Другими словами, мы хотим исключить произвол и сделать так, чтобы перед очередной реорганизацией все стороны крепко подумали. Отсюда следующий текст законопроекта, принятый в первом чтении:
“При совместном учредительстве государственных, муниципальных образовательных учреждений начального профессионального образования в состав учредителей могут входить только Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
При совместном учредительстве образовательного учреждения начального профессионального образования оно признается государственным по своей организационно-правовой форме при условии, если половина или большая часть имущества в стоимостном выражении, переданного в оперативное управление образовательному учреждению, является государственной собственностью (федеральной собственностью и (или) собственностью субъекта Российской Федерации)”.
Третья статья законопроекта призвана гарантировать сохранение действующих и установить дополнительные меры по социальной поддержке обучающихся в ПТУ. При этом два ключевых вопроса, которые имели в виду разработчики проекта, — это стипендии и питание.
Законопроект предлагает установить следующие размеры стипендий:
- для обучающихся, обеспеченных бесплатным питанием, — на уровне 50 % установленного законом минимального размера оплаты труда;
- для обучающихся, которые бесплатным питанием не обеспечиваются, — на уровне 80 % от минимальной заработной платы;
- детям-сиротам, детям оставшимся без попечения родителей, инвалидам I и II групп — на 50 % выше.
Что касается питания, то финансовые нормативы, заложенные в законопроект, рассчитывались таким образом, чтобы дети получали его три раза в учебные дни. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, должны находиться на полном государственном обеспечении.
Как и в предыдущем варианте Закона, в нынешнем законопроекте для Правительства предусмотрено право продлевать обучение в ПТУ до полутора лет по сравнению с нормативными сроками с согласия обучающихся в зависимости от ситуации на рынке труда и других обстоятельств. Международный, да и наш собственный опыт говорит о том, что бывают ситуации, когда государству экономически и социально выгоднее учить молодежь, чем пополнять ею армию безработных.
Быть может, важнейшей в Законе является статья 4, с помощью которой мы вновь пытаемся установить нормативы финансирования в расчете на одного обучающегося. Как Вы, вероятно, помните, согласно базовому Закону “Об образовании”, Правительство само должно было делать это, начиная с 1993 г., но ни разу так и не сделало. Теперь нормативы, рассчитанные совместно со специалистами Министерства образования, пытается ввести Парламент для начала хотя бы для системы профтехобразования. Нормативы рассчитаны для следующих четырех основных групп:
- обучающихся по очной форме, обеспеченных бесплатным питанием (6451 руб.);
- обучающихся по очной форме, необеспеченных бесплатным питанием (3909 руб.);
- обучающихся по вечерней форме (1384 руб.);
- обучающихся в ПТУ детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (15453 руб.).
Вводя нормативы финансирования, мы в известном смысле намерены реализовать излюбленный принцип авторов правительственной концепции реформирования образования “деньги следуют за учеником”. Но потому мы, между прочим, и критикуем концепцию, что этот принцип не может быть единственным.
Второй принцип, который заложен в наш законопроект, — финансирование профтехучилищ с учетом их профессиональной направленности, региональных и местных условий. Понятно, что подготовка кассиров и, например, станочников требует совершенно различного оборудования и дать всем поровну в расчете на каждого обучающегося было бы неправильно. Поэтому законопроект сверх финансирования по нормативам предполагает выделение на подобные цели системе начального профессионального образования еще 30 % средств.
Представители президентской стороны постоянно пытаются нам доказать, будто, устанавливая нормативы финансирования для ПТУ, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, мы нарушаем их (субъектов) конституционные права. Не вдаваясь в хитрости юридической трактовки статей Конституции (как известно, на двух юристов приходится, как минимум, три мнения), хочу обратить внимание на то, что минимальные размеры заработной платы, размеры некоторых социальных пособий, выплачиваемых за счет региональных бюджетов, устанавливаются федеральным законом, и в этом смысле введение таким же законом нормативов финансирования образовательных учреждений не содержит в себе ничего нового. С другой стороны, такого введения прямо требует действующий уже скоро 7 лет базовый Закон “Об образовании”. Самое интересное, что ни один субъект Российской Федерации подобных претензи к Закону не предъявил, но видимо в главном ГПУ при Президенте сидят большие католики, чем сам римский Папа!
Статья 5 законопроекта, помимо норм тактического характера, определяющих порядок финансирования, которыми, возможно, придется пожертвовать, чтобы снять напряжение в отношения с бюджетным Комитетом, содержит два чрезвычайно важным положения.
Так, пункт 3 дает учреждениям начального профессионального образования возможность осуществлять переподготовку и повышение квалификации граждан на платной основе без ограничений, если иное не установлено федеральным законом. Понятно, что речь идет о возможности получения дополнительных доходов на содержание учреждений и оплату труда преподавателей.
Пункт 4 устанавливает, что “разработка и издание учебников, учебных и методических пособий, а также обеспечение ими учащихся образовательных учреждений начального профессионального образования осуществляются за счет средств учредителя (учредителей)”. В настоящее время, как известно, учебники — одна из больных проблем ПТУ.
Статья 6 законопроекта устанавливает некоторые дополнительные льготы и гарантии для работников системы начального профессионального образования. Главных позиций здесь две:
- повышение на 15-20 % ставок и окладов мастерам производственного обучения в ПТУ, осуществляющих подготовку рабочих для вредных производств;
- приравнивание работников ПТУ при учреждениях, исполняющих уголовные наказания, к гражданскому персоналу этих учреждений.
Обе нормы вполне справедливы, логичны и не требуют существенных средств.
Мы не тешим себя иллюзиями: путь новой редакции закона будет столь же тяжелым, как и первой его редакции. Вполне вероятно новое президентское вето. Возможно для повышения “проходимости” закона нам придется растянуть сроки его введения в действие.
Парламентские слушания потому так и называются, что мы хотим услышать здесь ваши предложения, замечания и критику в адрес законопроекта. Но если проект в целом принимается, если такой закон Вам нужен, мы просим вас поработать с депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, сотрудниками президентских и правительственных структур, чтобы законодатели поддержали проект, а исполнительная власть, по крайней мере, ему не препятствовала. Помогите нам, чтобы мы свою очередь могли помочь вам.
Спасибо за внимание.