. Омск. Региональный центр по связям с общественностью
Уважаемые коллеги! Думаю, немногие, присутствующие здесь, сомневаются в том, что закон о дополнительном образовании в той ли редакции необходим. Я бы назвал, по крайней мере, три основные аргумента в пользу необходимости такого закона.
Первый аргумент — общемировые тенденции. При всех различиях политических направлений методологи, социологи, футурологи говорят, что мир движется к так называемому информационному обществу или “обществу знаний”. Глобалисты говорят о том, что за последние 100 лет скорость передачи информации увеличилась в 10 миллионов раз, а объем знаний увеличился в 100 раз, что в некоторых научных дисциплинах знания обновляются каждые 5-10 лет. Поэтому в наиболее развитых странах (на которые мы часто ориентируемся, хотя не всегда на самом деле туда идем) бюджетные расходы на дополнительное образование сопоставимы с расходами на высшее образование. В России бюджет 2000 года — самый благоприятный бюджет образования, хотя увеличение этого бюджета на 51 процент не покрывает роста цен. В этом бюджете расходы на дополнительное профессиональное образование составляют несколько больше четверти расходов на высшее образование.
Второй аргумент — состояние системы дополнительного образования. Она не пострадала в 1990-х годах так, как, скажем, дошкольное или начальное профессиональное образование. Есть некоторый рост по учреждениям дополнительного образования детей. И, тем не менее, невозможно не видеть, что финансовый кризис сказался. По информации общества “Знание”, примерно 90 процентов сельских районов остались без лекторов. А ведь, как говорил мой научный руководитель Лев Наумович Коган, к сожалению, уже покойный, в мире репродуцированной культуры (телевизоров, компьютеров и так далее) человек все больше тоскует по живому общению. И те, кто встречался живьем, в особенности в селах, знают, как люди обычно это хорошо воспринимают. В Омске ко мне обращались руководители образовательных учреждений дополнительного образования, родители с просьбами помочь сохранить те или иные учреждение, не допустить их закрытия. Неоднократно говорилось о том, что внутри системы образования, если речь идет о выплате заработной платы, устраивается очередность, а работники дополнительного образования получают заработную плату позднее, чем работники основных образовательных учреждений и так далее.
Третий аргумент — пробелы в Базовом законе.
Базовый закон с самого начала писался таким образом, чтобы принимать отдельные, так называемые, “секторные” или отраслевые законы. Президентом России уже подписан закон о высшем образовании. Есть проекты законов о начальном профессиональном, о среднем профессиональном образовании.
Сейчас мы представляем закон о дополнительном образовании. Причем этот закон отличается от других законопроектов так называемого секторного или уровневого, или отраслевого типа, по крайней мере, в двух отношениях.
Во-первых, ни Конституция, ни Базовый закон об образовании не гарантируют гражданам России право на бесплатное дополнительное образование. Закон стремится сделать это в той степени, в которой возможно.
Во-вторых, если посмотреть определение образования, данное в Базовом законе, то, строго говоря, оно не всегда относится к дополнительному образованию. По этому определению, образование обязательно должно сопровождаться повышением образовательного ценза. В дополнительном образовании это отнюдь не всегда. Я согласен с Владимиром Михайловичем (Филипповым, министр образования – прим. ред.), который говорит, что надо внимательно посмотреть проблему стандартов в области дополнительного образования. Дело в том, что стандарты для дополнительного образования совсем не обязательны. Бывают ситуации, где никак не стандартизируешь какую-нибудь информационно-образовательную деятельность, каждую лекцию под стандарты не загонишь.
Два слова о краткой истории законопроекта. В 1996 году Правительство Российской Федерации внесло проект закона о дополнительном профессиональном образовании. Мы не могли принять сначала частный закон, а потом под него подстраивать общий. Поэтому профильные комитеты Государственной Думы и Совета Федерации подготовили общий закон о дополнительном образовании. Мы соглашались либо работать над двумя законами, либо свести их в один законопроект. По разным причинам процедура затянулась и только с появлением нового руководства Министерства образования, в частности, Владимира Михайлович, мы стали сотрудничать более тесно.
Вообще, с моей точки зрения, законодательная и исполнительная власти должны не бороться, а совместно работать всегда, когда для этого есть возможности. Это не значит, что мы должны обязательно во всем соглашаться. Это значит, что можно нормально договариваться по каким-то основным позициям.
Теперь с участием депутатов Государственной Думы, Совета Федерации, Министерства образования, различных общественных организаций, в особенности, общества “Знание” России, ассоциации последипломного образования и других создан совместный законопроект.
Перейдем к характеристике законопроекта. Когда принимаются законы в области образования, как и другие социальные законы, обычно имеются в виду две основные функции: регулирующая и защитная. Регулирующая функция, попросту говоря, устанавливает “правила игры” в системе образования. Она особенно важна для юристов, для управленцев, для депутатов. А защитная функция, говорю без иронии, нужна, потому что надо определяет, кто что делает и кто за что отвечает. Защитная функция, прежде всего, устанавливает права участников образовательного процесса. Она особенно важна для тех, кто учится и для тех, кто учит.
Соответственно и нормы законопроекта можно условно поделить на две группы — регулирующие и защитные.
Из регулирующих норм приведу, пожалуй, два примера.
Во-первых, в законопроекте дано определение дополнительного образования: “Дополнительное образование — целенаправленный процесс воспитания и обучения, (некоторые предлагают добавить еще и развития), посредством реализации дополнительных образовательных программ, оказания дополнительных образовательных услуг и информационно-образовательной деятельности за пределами основных образовательных программ в интересах личности, общества, государства”.
Обращаю внимание на то, что определение, во-первых, выдержано в духе определения Базового закона; во-вторых, устанавливает, что дополнительное образование не обязательно сопровождается повышением образовательного уровня; в-третьих, в него введено понятие информационно-образовательной деятельности, которая вводит в законодательное русло деятельность различных просветительских организаций, образование через средства массовой информации и так далее, т.е. ту часть образования, которую достаточно трудно формализовать.
Во-вторых, классификация учреждений дополнительного образования, которые делятся по разным основаниям: по характеру и направленности — на учреждения дополнительного общего и дополнительного профессионального образования; по уровням — на учреждения дополнительной образовательной подготовки и дополнительного начального, дополнительного высшего, профессионального образования; по возрасту — учреждения дополнительного образования детей, учреждения дополнительного образования взрослых.
Это нужно, с моей точки зрения, по двум позициям. Во-первых, каждое учреждение может найти свое место в системе. Во-вторых, отчасти снимается вопрос, который нам иногда задавали: как можно принять единый закон, в котором есть все, начиная от станции юных натуралистов и до учреждений повышения квалификации? Как они могли оказаться в одном ряду? Я думаю, что теперь более или менее понятно, что ряд-то один. Но это ряд, расположенный не в горизонтальной плоскости, а в вертикальной плоскости.
Перейду к нормам защитного характера.
Если бы закон состоял только из регулирующих норм, рядовому гражданину, тому, кто не занимается вопросами управления, от него было бы мало проку. Поэтому мы стремились наполнить этот закон нормами прямого действия, не сделать его “рамочным”, а сделать его законом, от которого был бы конкретный прок, в котором, по крайней мере, некоторые из наших учреждений дополнительного образования, родители, дети, те, кто повышает квалификацию, нашли самих себя.
Общая концепция закона в этой части заключается в следующем. Во-первых, узаконить существующие права, не допустить снижения уровня финансирования, ликвидировать дискриминацию дополнительного образования внутри системы образования и сохранить сеть учреждений дополнительного. Во-вторых, открыть дополнительные возможности для тех, кто на дополнительном образовании зарабатывает деньги, делать это достаточно свободно и, в то же время, не в ущерб правам граждан.
Конечно, нас можно упрекнуть, что, может быть, этого не достаточно. Часто говорят: вы говорите “защитить, не допустить снижения”, а сейчас уже плохо, хуже некуда. На самом деле хуже всегда есть куда. И если нам удастся выполнить хотя бы те функции, о которых я вам сказал, эти задачи, считаю, что задача закона во многом будет решена.
Из тех норм защитного характера, которые содержат этот закон, отмечу лишь следующие.
Прежде всего, право граждан на дополнительное образование и закрепляющие его нормы. В законе провозглашается, что детям и обучающимся в возрасте до 21 года государство гарантирует возможность бесплатного получения дополнительного образования по одной или нескольким образовательным программам, соответственно, в государственных муниципальных учреждениях. Положение очень важное, поскольку не было его ни в Конституции, ни в базовом законе, а в некоторых регионах это стали истолковывать в том смысле, что все дополнительное образование должно быть обязательно платным. Но это положение, вместе с тем, пока больше декларация, оно недостаточно конкретно. Его придется потом прописывать через законодательство субъектов Российской Федерации, через другие федеральные законы.
За работником закрепляется право один раз в два года на отпуск без сохранения заработной платы продолжительностью не менее пяти рабочих дней для получения дополнительного образования.
Мы не можем, конечно, повторить опыт наиболее развитых стран. Деньги у нас другие. Знаете, как в том старом анекдоте, где один российский посол учил африканского монарха и все говорил ему: ваше величество, конечно, вы многого достигли, но надо бы сделать так, как в шведской монархии. На что африканский монарх отвечал: я согласен, но где взять столько шведов.
Мы не можем буквально перенять опыт наиболее развитых стран, но мы можем этот опыт перенять. Эта идея, в частности, нами заимствована из германского законодательства. Хотя таких заимствованных идей в законе довольно мало.
За всеми работниками закрепляется привычное в советское время право один раз в пять лет повысить свою квалификацию, пройти профессиональную переподготовку или стажировку за счет средств работодателя. Не меньше 72 часов предлагается в статье 3, при этом за теми, кто направляется на такое повышение квалификации, сохраняется средняя заработная плата, а иногородним дается возможность получить командировку.
Государство берет на себя обязательство полностью или частично компенсировать гражданам, нуждающимся в социальной помощи, расходы на получение дополнительного образования.
В другой норме конкретизируется, что бесплатное дополнительное образование в государственных муниципальных образовательных учреждениях гарантируется детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, детям-инвалидам, детям из многодетных семей. Предусматривается для этих целей квотирование учебных мест в системе дополнительного образования.
Предлагается, чтобы теле- и радиовещательные компании не меньше трех процентов эфирного времени выделяли информационно-образовательным программам. Долго дискутировалась цифра “3 процента”. Я, например, считаю ее заниженной. Почему? Знаю, что, например, когда выдавалась лицензия “НТВ”, телекомпания добровольно обещала не менее 10 процентов эфирного времени отдавать образовательным программам. На самом деле, все смотрящие программу знают, что это гораздо меньше. Может быть, 3 процента — слишком мало. Если, с моей точки зрения, в нашем эфире уменьшится количество примитивно развлекательных программ, я уже не говорю о тех, которые наносят прямой вред общественной нравственности, и повысится доля образовательных программ, мне кажется, общество только выиграет.
Предлагается, чтобы средства, которые гражданин затрачивает на дополнительное образование, вычитались из налогооблагаемой базы при исчислении подоходного налога. Это положение, вообще говоря, поддерживают скорее средние слои. Почему? У бедных очень плохо с налогооблагаемой базой, часто вообще никакой базы нет, а “новые русские” обычно в российских учреждениях дополнительного образования не учатся.
Важная позиция, которая утверждает, что федеральные целевые программы должны содержать раздел о дополнительном профессиональном образовании и подготовке кадров. Косвенным образом это фактически обязывает увеличить расходы финансирования дополнительного образования. Это общепринятая мировая практика и в советское время, кстати, аналогичная была.
Важные позиции, касаются финансирования дополнительного образования. Среди них отметим только некоторые нормы.
Во-первых, подтверждается, что повышение квалификации или переподготовка безработных граждан идет за счет средств службы занятости.
Во-вторых, говорится о том, что учредителям государственных и муниципальных образовательных учреждений, которые реализуют основные образовательные программы, вменяется в обязанность выделять не менее одной ставки педагога дополнительного образования на каждые 150 обучающихся. Это важная позиция: какие бы совершенные ни были, скажем, школьные программы, в рамках только школьной программы многосторонне развить личность довольно трудно.
В-третьих, Правительству предложено установить минимальные нормативы затрат работодателей на дополнительное профессиональное образование работников. Эти затраты могут быть различными по отраслям народного хозяйства и по регионам, но не могут быть меньше двух процентов от расходов на заработную плату. При этом фактические затраты относятся на себестоимость продукции. Таким образом, мы не только предписываем работодателям, но и стимулируем их экономически, чтобы они предусматривали средства на переподготовку кадров.
В-четвертых, средства спонсоров, которые они будут вкладывать в дополнительное образование, предусматривается изымать из налогооблагаемой базы спонсора, соответственно.
В-пятых, государство обязуется из бюджетов всех уровней выделять государственным муниципальным учреждениям дополнительного образования деньги из расчета не меньше 1/3 оплачиваемого часа в месяц на одного обучающегося в таких учреждениях.
Откуда взялись цифры? Цифры рассчитывали совместно специалистами Государственной Думы и Министерства образования, исходя из существующей практики. Мы стремимся не допустить сокращения того, что хотя бы имеем сейчас. Повторяю еще раз, что закон, в основном, закрепляет существующий порядок, существующий уровень.
Что касается других форм государственной поддержки дополнительного образования, то они прописаны в законе разнообразно. Но суть их, в общем, сводится к одному. По режиму налогообложения, по условиям аренды, по оплате коммунальных услуг, по другим важным вопросам учреждения дополнительного образования приравнять к учреждениям, которые реализуют основные образовательные программы. Поэтому отметим лишь две особенные нормы.
Во-первых, для государственных муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования, которые арендуют помещения и земли федеральной собственности, арендная плата не должна превышать стоимости эксплуатационных расходов.
Во-вторых, работодатели имеют право за счет своих средств организовывать обучение работников. Мы стимулируем работодателей, чтобы они заботились не только об узкой профессиональной подготовке, но и об общей культуре работников. И средства, затраченные на эти цели, точно также, как и средства на дополнительное профессиональное образование, предлагается изъять из налогооблагаемой базы.
Важная позиция, которую содержит законопроект, — гарантии прав педагогических работников. Основная идея здесь та же, что и в предыдущем разделе, а именно: не допустить ущемления прав педагогов системы дополнительного образования или вообще педагогов, которые занимаются дополнительным образованием, по сравнению с работниками других образовательных учреждений.
Лишь два примера на эту тему.
“Руководящие и педагогические работники, осуществляющие дополнительное образование детей в государственных, муниципальных образовательных учреждениях, пользуются всеми льготами и социальными гарантиями, установленными законодательством Российской Федерации для соответствующих категорий работников образовательных учреждений”. Юристы говорят, что этого вполне достаточно для того, чтобы ликвидировать всякое неравенство в сроках выплаты заработной платы. Однако требуется обсудить, не стоит ли в закон прямо записать: установление преимуществ в условиях оплаты труда педагогов в зависимости от реализации образовательных программ не допускается.
На руководящих, научно-педагогических и педагогических работников в государственных, муниципальных, академий и институтов повышения квалификации и профессиональной переподготовки распространяются льготы, социальные гарантии и надбавки к заработной плате, установленные для аналогичных категорий работников государственных высших учебных заведений. На этом положении настаивали многие, в частности Ассоциация последипломного образования.
Особо хочу сказать по омским проблемам. Ко мне обращались работники музыкальных школ города Омска, мы встречались с директорами музыкальных школ, обсуждался вопрос о том, как улучшить отношение к системе дополнительного образования. Прошло заседание специальной рабочей группы в Государственной Думе с участием представителей начального профессионального и дополнительного образования, Министерства культуры. Общий вывод был таким: к учреждениям начального профессионального образования приравнивать не стоит по целому ряду причин. Но была достигнута договоренность, что все позиции, связанные с равенством прав работников системы дополнительного образования, в этом законе, мы обязательно пропишем.
В заключение вернусь к началу нашего разговора. У нас часто шутят и иронизируют, говоря “вечный студент”. Современное общество, современная жизнь такова, что вечными студентами, наверное, должны быть все мы с вами. И не только потому, что с детства мы слышим, что жизнь — это самый серьезный предмет, но и потому, что новая цивилизация, на какой бы идеологии она ни основывалась, если, конечно, это не будет идеология бандитского капитализма, новая цивилизация не может не быть цивилизацией знаний и развития человеческих способностей. Скромный вклад в развитие России в этом направлении мы и хотели бы внести нашим законопроектом.
Если вы считаете, что законопроект вам нужен, мы заранее просим поработать с депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, президентскими, правительственными структурами с тем, чтобы мы получили поддержку в обеих палатах Федерального Собрания России, чтобы закон не получил президентского вето.
Сейчас, незадолго до выборов все мы часто делимся на белых, красных, на различные партии, но не стоит забывать, что, в конце концов, все мы принадлежим к партии образования. Повторю то, что всегда говорю: помогите нам принять закон, если он вам нужен, для того, чтобы этот закон помог вам, а значит помогите себе.
Спасибо.