Смолин Олег Николаевич
СВОБОДА – СПРАВЕДЛИВОСТЬ – ТРУД – КУЛЬТУРА
  • депутат Госдумы, первый зампред Комитета по образованию и науке;
  • доктор философских наук, академик РАО;
  • председатель Общероссийского общественного движения «Образование – для всех»;
  • вице-президент Паралимпийского комитета России;
  • вице-президент Всероссийского общества слепых.
ГОСДУМА I–VI СОЗЫВА (1999–2016 гг)
ГлавнаяГосдума: сцена и кулисыВыступления в государственной думе шестого созываО внесении изменений в главу 4 кодекса российской федерации об административных правонарушениях

О внесении изменений в главу 4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Председательствует Первый заместитель Председателя Государственной Думы И.И. Мельников.

Смолин О.Н., фракция КПРФ. Уважаемые коллеги, вашему вниманию предлагается очередной социозащитный законопроект, подготовленный экспертами движения "Образование — для всех" и внесённый группой депутатов, но прежде чем пересказать его содержание — две вводные истории для понимания того, о чём пойдёт речь.

Город Омск. Обратилась ко мне моя выпускница, ныне директор коррекционной школы для детей-инвалидов. Она рассказала, что здание школы старое, денег мало, внебюджетные средства получить практически невозможно, пришли с проверкой пожарники, Роспотребнадзор, установили несоответствие нормам и выписали штраф школе 250 тысяч рублей — то есть отобрали у школы, у которой и так нет денег, ещё 250 тысяч рублей — и директору в размере примерно месячной заработной платы — 25 тысяч рублей.

А вот история вторая. Года полтора назад у меня была дискуссия на пятом федеральном телевизионном канале по поводу новых санитарно-эпидемиологических правил и норм, или, сокращённо, СанПиНов, которые тогда вступили в силу. А перед этим вступили в силу ещё и новые стандарты для школы. Не все коллеги, возможно, эти документы видели, я вам напомню, что всё в них прописано совершенно идеально. Ну, например, каждая школа должна иметь: озеленённой не менее половины школьной территории (это касается в том числе всех городских школ, которые нередко прямо на улицу выходят); отдельный медицинский кабинет для работы школьного врача и отдельный процедурный кабинет; отдельные комнаты личной гигиены из расчёта одна кабина на 70 детей, оборудованные биде и прочими необходимыми аксессуарами, а если в селе — люфт-клозетами соответственно; отдельные большие актовые залы — на тысячу учеников актовый зал должен быть на 650 мест — с предусмотренными отдельными артистическими уборными, кинопроекционной, помещениями для декораций и бутафории и так далее, и так далее, и так далее. Я совсем недавно разговаривал с одним очень талантливым сотрудником аппарата нашего комитета, специалистом в области информационных технологий, который сказал, что если по новому закону "Об образовании..." создавать информационно-образовательную среду, то школа получится на уровне хорошей современной IT-компании.

Всё это прекрасно, но что делает государство? Оно делает три вещи одновременно. Во-первых, оно недофинансирует бюджетную сферу: образование и медицину примерно в два раза, культуру — ещё больше, вы все это прекрасно знаете. Недавно перед нами выступал замминистра образования и науки Александр Борисович Повалко, который признал, что вопреки президентскому указу высшие учебные заведения финансируются наполовину, а остальное перекладывается на сами учебные заведения.

Второе: государство принимает нормативные акты, которые при данном уровне финансирования исполнены быть не могут, поэтому создаются условия для произвола и коррупции проверяющих органов. Мало того, у проверяющих органов, как вы знаете, тоже свои планы, и если бы было с чего взять, то это было бы ещё и колоссальное поле для коррупции.

И третье: государство наказывает ни в чём не повинных руководителей учреждений, без всякой вины с их стороны, ибо в подавляющем большинстве случаев всё это зависит не от них. К сожалению, напомню ещё раз, что согласно и стандартам, и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам за создание всех тех замечательных условий, о которых я вам говорил, отвечает не учредитель, а само учреждение: школа, больница, клуб, музей и тому подобное.

Какие возможны пути решения проблемы? Первый и лучший путь — профинансировать социальную сферу в полном объёме, но бюджет принят, и мы знаем, что в следующем году сокращаются расходы федерального бюджета на образование, медицину, науку, культуру и средства массовой информации, наконец, наш уважаемый Андрей Михайлович Макаров нам сказал, что в следующем году мы можем недосчитаться ещё двух с половиной триллионов рублей.

Второй путь — переложить штрафы с учреждений на учредителей. Но нет здесь регрессных исков. Путь этот тоже, наверное, не лучший, потому что в большинстве случаев регионы неповинны в этих грехах, мы прекрасно знаем, что их долги составляют порядка 1 триллиона 300 миллиардов рублей, и в следующем году они увеличатся примерно ещё на 80 миллиардов рублей.

Третий путь — в полном объёме отменить наказания вообще. Это было бы вполне справедливо, но тогда как бы исчезают стимулы у руководителей этих учреждений искать внебюджетные деньги.

Мы предлагаем идти четвёртым путём, может быть не самым лучшим, но компромиссным. Законопроект внесён группой депутатов, и он, переводя с юридического языка на русский, содержит две основные идеи: идея первая — признать неисполнение или несвоевременное исполнение учредителем государственных и муниципальных учреждений своих обязательств по финансированию смягчающим обстоятельством при определении наказания, и идея вторая — снизить штрафы, в случае если ситуация вызвана именно недофинансированием, в десять раз.

Убеждены, что принятие законопроекта позволит сделать три вещи. Во-первых, он сможет помешать уменьшению и без того скудного, местами нищенского финансирования социальной сферы за счёт штрафов; отбирать деньги у того, у кого их нет, — это странно. Во-вторых, он уменьшит желание контролирующих органов делать бизнес на чужой беде, искать под фонарём. Вы знаете, что у нас проверяющие органы с гораздо большим удовольствием идут в школу, в вуз, чем в какую-нибудь нефтяную или газовую компанию: в последнюю идти небезопасно, а в первую — абсолютно безопасно. В-третьих, он уменьшит несправедливость в виде наказания невиновных: ну, мы знаем, что у нас обычно бывают две процедуры — награждение непричастных и наказание невиновных, и вот хотя бы вторую процедуру можно слегка уменьшить.

Уважаемые коллеги, хотя и немногие субъекты Российской Федерации, но тем не менее из пяти субъектов, которые прислали отзывы на этот законопроект, три нас поддержали, 60 процентов. Среди этих субъектов Российской Федерации — прошу депутатов, чьи законодательные собрания нас поддержали, обратить на это внимание — законодательные собрания Нижегородской и Ульяновской областей и Госсовет Республики Татарстан. Если депутаты хотя бы от этих регионов проголосуют за наш законопроект, мы имеем шанс принять его в первом чтении.

Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо.

Содоклад Дмитрия Фёдоровича Вяткина.

Вяткин Д.Ф., заместитель председателя комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству, фракция «Единая Россия».

Уважаемый Александр Дмитриевич, уважаемые коллеги! Я готов подписаться практически под каждым словом из очень обстоятельного доклада многоуважаемого Олега Николаевича Смолина. Единственное, с чем я категорически не согласен, и это мнение поддержал комитет, это то, что всё можно решить с помощью поправок в закон, который устанавливает нормы ответственности при известных изъянах, которые содержатся в нормах материального законодательства, регулирующих те или иные отношения, в том числе и отношения по обеспечению, допустим, норм пожарной безопасности в учреждениях, где учатся наши с вами дети и внуки, норм санитарно-эпидемиологической безопасности в тех же учреждениях. Так вот до тех пор, пока мы не поменяем норму материального законодательства, никакими изменениями в Кодексе об административных правонарушениях, к сожалению, эта проблема решена не будет.

Я знаю очень много случаев из жизни, в том числе происходивших с моими близкими, друзьями и знакомыми, которые работают в бюджетной сфере на руководящих должностях, когда к ним, как к руководителям, предъявлялись необоснованные претензии, в том числе их привлекали к административной ответственности, когда размер проёмов в школе, построенной, допустим, в 1934 году, не соответствовал современным требованиям, и ничего нельзя было с этим сделать. Единственное, что я мог бы посоветовать в данном случае — это обращение в суд и обжалование наложенного административного взыскания. Коллеги, вы не поверите, суды отменяли постановления о привлечении к административной ответственности в тех случаях, когда вины руководителя или иного должностного лица соответствующего бюджетного учреждения не было, — у нас в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях привлечь любое лицо, хоть физическое, хоть юридическое, к административной ответственности можно только при наличии вины.

В том случае если доказывается отсутствие вины в виде действия либо бездействия того или иного должностного лица, которое приложило все усилия для решения проблемы, в том числе для обеспечения пожарной безопасности в подведомственном учреждении, санитарно-эпидемиологической безопасности, для соблюдения иных требований, — речь, повторяю, идёт о безопасности — о безопасности пациентов в больницах, о безопасности детей в школах, в детских садах, в иных учреждениях, а мы знаем прекрасно случаи, когда из-за несоблюдения норм, которые предъявляются к подобным учреждениям, к сожалению, калечились и гибли наши дети, — так вот, если вины нет, то привлекать никого к ответственности нельзя по закону. И в каждом случае вина должна быть доказана материалами дела и должна быть доказана в суде. Поэтому для того чтобы решить проблему, в том числе и обеспечения безопасности в условиях недофинансирования, необходимо эти нормы вносить в регулирующие законы, но никак не устанавливать возможность освобождения от ответственности из-за недофинансирования. Понимаете, даже если есть недофинансирование, но не приложены все усилия, для того чтобы исправить ситуацию, — а во многих случаях ситуация может быть исправлена и без огромных материальных затрат, просто через организацию работы, — мы не можем освобождать от ответственности: это может повлечь просто-напросто бездействие со стороны отдельных нерадивых руководителей, которые будут пользоваться данной нормой и уходить от ответственности, и, конечно же, этого тоже допускать нельзя! И ведь случаи бывают разные, есть много примеров, когда руководителей учреждений наказывают за дело даже в условиях недофинансирования, поэтому мы предлагаем данную инициативу не поддерживать, отклонить её в первом чтении. А что касается расшивания вот этих узких мест, в том числе установления тех, кто отвечает и в какой мере, необходимо менять нормы материального законодательства. Поэтому просим всё-таки поддержать предложение комитета отклонить данную законодательную инициативу и решать вопрос немножко по-другому.

Председательствующий. Спасибо.

Есть ли вопросы? Да.

Включите режим записи. Покажите список.

Иванов Сергей Владимирович, пожалуйста.

Иванов С.В., фракция ЛДПР. Спасибо.

Уважаемый Олег Николаевич, всё-таки хотелось бы уточнить, почему вы не пошли по одному из тех путей, которые называли? Ведь директор школы или главврач не всегда может, да и вообще не может повлиять на решение горсовета или райсовета по поводу выделения необходимой суммы денег на приобретение чего-то или ремонт того-то — за что же его здесь штрафовать? Почему вы предлагаете просто в десять раз снизить штраф? Если его вины абсолютно никакой нет... ладно бы он, вместо того чтобы ремонтировать, себе компьютер купил или ещё что-то, но это редкие случаи, исключения!

Смолин О.Н. Уважаемый Сергей Владимирович, я уже пытался отвечать на этот вопрос. Мы искали компромиссное решение, и действительно, то решение, которое вы предлагаете, было бы абсолютно логичным, но мы сохраняли стимулы, для того чтобы даже в ситуации хронического недофинансирования люди старались искать пути, несмотря на то, что им учредитель не выделил денег. Ну, действительно, иногда что-то можно найти, и чтобы эти стимулы полностью не исчезали, мы предложили мягкий вариант — снижение штрафов в десять раз.

Председательствующий. Федоткин Владимир Николаевич.

Федоткин В.Н., фракция КПРФ. Уважаемый Олег Николаевич, недофинансирование школ действительно стало практически системой — и вот тут-то появляются инспектора из пожнадзора, из санэпидстанции, которые штрафуют школы и директоров и при этом говорят: а у нас план по штрафам — мы в месяц должны собрать такое-то количество денег в виде штрафов. То есть, с одной стороны, государство недофинансирует бюджетные организации, а с другой стороны, ещё и штрафует их через своих инспекторов — где тут выход? Как быть? Этот вопрос я задавал год назад представителю Правительства России, но ответа не получил. Только не говорите, что нужно директорам и главврачам идти в суд — многие из них тогда так и будут сидеть в суде, им некогда работать будет! Однако проблему этих плановых государственных штрафов надо решать.

Смолин О.Н. Уважаемый Владимир Николаевич, я про суд скажу ещё отдельно, если позволите, в заключительном слове, возражая моему уважаемому оппоненту, а что касается вашего вопроса, то он абсолютно справедлив. У всех свои планы, в том числе у контролирующих органов, и люди прямо говорят: мы могли бы здесь вообще ничего не начислять, но мы ходим, потому что от нас требуют собрать определённое количество денег.

Обращаю внимание, что если бы мы закон всё-таки приняли, в том числе и с помощью голосов депутатов от правящей партии из тех регионов, которые поддержали наш законопроект, то он значительно ослабил бы стимул отбирать деньги у тех, у кого их нет. Может быть, инспекторы с большим рвением обратились бы туда, где есть все возможности для обеспечения норм, есть для этого деньги.

Председательствующий. Спасибо.

Иванов Сергей Владимирович, пожалуйста.

Иванов С.В., фракция ЛДПР. Уважаемые коллеги, очень странная у нас складывается ситуация именно в этой сфере, причём она действительно может привести и приводит иногда к жертвам, о которых говорил Дмитрий Фёдорович. Вот Олег Николаевич сказал: мы не стали убирать штрафы, не пошли по этому пути, чтобы как-то стимулировать людей, — но что может сделать учитель? Он может, как Буратино, азбуки продать или ещё что-то, может заказать, допустим, ремонт подешевле, сэкономить на этом, а потом потолок обрушится... Или врач в поликлинике либо в больнице закупит дешёвые лекарства, но потом это скажется на качестве лечения, зато он выполнит требования техники пожарной безопасности! Вот такая ситуация складывается повсеместно, понимаете?! И это вместо того, чтобы чётко, жёстко сказать: не выполняются условия, которые влияют на жизнедеятельность этого учреждения, — всё, оно закрывается, иначе могут быть жертвы. Вот если появляются жертвы, тогда власть начинает шевелиться, тогда она начинает изыскивать средства и выполнять условия по обеспечению работы этого учреждения, а так действительно получается...

Причём, заметьте, у нас штрафуют дважды: и на должностное лицо налагается штраф — мы не так давно, кстати, ввели этот глупый закон, — и на организацию, то есть и директор платит, и со счёта этой организации что-то списывается. В чём здесь логика, я вообще понять не могу! Зачем так делать?! А пока, правильно Олег Николаевич говорит, приходит проверяющий, только в газовую компанию он приходит для пополнения собственного бюджета, а в школы, больницы и прочие бюджетные организации он приходит для того, чтобы статистику улучшить, вот и получается у нас замкнутый круг!

Так что мы, Олег Николаевич, поддержим ваше предложение, но, ещё раз говорю, мы хотели бы, чтобы это было решено окончательно и бесповоротно: не отвечает руководитель за эти вещи, если деньги налево куда-то не пускал, недофинансировали — значит, не будет работать школа, не будет работать детский сад! Не должно это быть предметом торга, работа таких учреждений должна обеспечиваться неукоснительно!

Председательствующий. Спасибо.

Представитель президента? Правительства? Автор?

Включите микрофон Смолину.

Смолин О.Н. Уважаемые коллеги, в заключение я хочу сделать два замечания.

Первое. Уважаемый Сергей Владимирович, прежде всего спасибо за поддержку; я хочу отметить, что ваша фракция в последнее время регулярно поддерживает наши социально ориентированные предложения, я это ценю. А что касается закрытия школ... Понимаете, мне довелось быть автором Закона "Об образовании" 92-го года, и наша логика тогда была точно такая же, как ваша, — мы прописали условия лицензирования и аккредитации, которые должна выполнять школа, и рассуждали так: государство не может допустить, чтобы школа не работала, поэтому государство, хочет оно или нет, муниципальные органы будут финансировать учебные заведения. Но в 90-е годы финансирование образования упало в восемь раз, финансирование науки — в двадцать раз, и реально происходило следующее: условий нет, но между собой руководители школ, администраций областей, городов, районов и пожарный надзор, другие проверяющие органы как-то договаривались. Как-то о чём-то и сейчас договариваются — не на праве, а на договороспособности, если можно так выразиться, фактически базируется вся наша существующая система, потому что законы принимаются в части создания условий прекрасные, но деньги практически не выделяются.

Кстати, в регионах Российской Федерации они выделяются очень по-разному. Я хочу заметить уже Дмитрию Фёдоровичу Вяткину, что если сравнить финансирование, скажем, образования в расчёте на одного ученика в разных регионах, то — я думаю, по культуре и медицине тоже что-нибудь похожее получится, — разница будет в десять раз, и если в Москве при московском уровне финансирования всё-таки можно требовать более-менее соблюдения тех условий, которые предусмотрены, то где-нибудь на Северном Кавказе или в сибирской деревне это абсолютно нереально и всё держится, повторяю, на том, что работники надзорных органов закрывают глаза на реально существующую ситуацию.

Теперь что касается замечания уважаемого Дмитрия Фёдоровича, которое есть также в заключении нашего уважаемого комитета. Действительно, административный кодекс позволяет выигрывать суды — теоретически позволяет выигрывать суды, — если всё это произошло не по вине руководителей учреждений. Я интересовался, таких обращений масса, я приведу только один пример. Я спрашивал: "Вы судились? Вы же не виноваты!" — "Нет, мы не судились, потому что нам сказали, что, если будем судиться, в следующий раз насчитают вдвое, а то и втрое больше". Не на праве — на договороспособности держится вся эта ситуация, реально отрицающая право!

Я напомню высказывание известного классика по имени Карл Маркс, которого сейчас много ругают, но хуже он от этого не стал. Он сказал: "Право никогда не может быть выше, чем экономический строй и обусловленное им культурное развитие общества". А хотите, напомню другое высказывание — Анатоля Франса, который говорил, что закон в своей величавой исторической справедливости одинаково запрещает как богатым, так и бедным спать под мостом, просить милостыню на улице и воровать хлеб. Вот у нас с равным правом подходят к совершенно неравным условиям, поэтому мы и предложили такой компромиссный вариант, ещё раз прошу его поддержать.

Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо.

Ставится на голосование пункт 15 повестки дня, проект федерального закона "О внесении изменений в главу 4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Включите режим голосования.

Результаты голосования (18 час. 07 мин. 30 сек.)

Проголосовало за 150 чел. – 33,3%;

Проголосовало против 0 чел. – 0,0%;

Воздержалось 0 чел. – 0,0%;

Голосовало 150 чел.

Не голосовало 300 чел. – 66,7%.

Результат: не принято.

Полный текст стенограммы.

Видео выступления Смолина.

Поимённые результаты голосования.