Смолин Олег Николаевич
СВОБОДА – СПРАВЕДЛИВОСТЬ – ТРУД – КУЛЬТУРА
  • депутат Госдумы, первый зампред Комитета по образованию и науке;
  • доктор философских наук, академик РАО;
  • председатель Общероссийского общественного движения «Образование – для всех»;
  • вице-президент Паралимпийского комитета России;
  • вице-президент Всероссийского общества слепых.
ГОСДУМА I–VI СОЗЫВА (1999–2016 гг)
ГлавнаяГосдума: сцена и кулисыОлег смолин. в интересах омичей - в интересах россииIi.10. ау вам ещё «аукнутся»: закон об автономных учреждениях ведёт к приватизации социальной сферы и разрушению человеческого потенциала

II.10. АУ вам ещё «аукнутся»: закон об автономных учреждениях ведёт к приватизации социальной сферы и разрушению человеческого потенциала России

Планы фактической приватизации учреждений социальной сферы посредством изменения их организационно-правовой формы в России замышлялись давно. В середине 2006 г. планы превратились в действия: 6 апреля депутатами Госдумы М. Шаккумом, А. Тягуновым, А. Исаевым, Ф. Гайнулиной, В. Горюновым, Н. Булаевым были внесены законопроекты об изменении организационно-правовой формы государственных (муниципальных) учреждений и замене их новой формой – автономными учреждениями (АУ).

Как обычно, всё делалось исключительно для «блага народа». Однако против превращения государственных и муниципальных учреждений в АУ с самого начала высказывались Российский союз ректоров (РСР), ряд отраслевых профсоюзов и другие влиятельные организации. Позволю себе несколько цитат.

Президент Российского Союза ректоров, ректор МГУ В. Садовничий: «прошу… отложить рассмотрение проекта Федерального закона «Об автономных учреждениях» и провести дополнительные согласования для учёта позиции ректорского сообщества, которое настаивает на необходимости исключения из-под юрисдикции данного законопроекта существующих государственных и муниципальных образовательных учреждений».

Председатель профсоюза работников культуры Г. Парошин: «Российский профсоюз работников культуры внимательно ознакомился с проектами федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» и сообщает, что в данной редакции мы его не можем поддержать».

Председатель профсоюза работников народного образования и науки Г. Меркулова: «Отсутствие планомерного финансирования образовательных учреждений равносильно превращению их в коммерческие по сути организации, целью которых является не выполнение определённых социально-значимых функций, а получение максимальной прибыли. Кроме того, подталкивая эту группу учреждений к рыночным формам отношений, государство поставит их перед необходимостью в той или иной форме расширять платность предоставляемых образовательных услуг, что, в свою очередь, приведёт к явным или скрытым формам нарушения конституционных гарантий доступности качественного образования».

Президент Союза директоров ссузов В. Дёмин: «Союз директоров ссузов России рассмотрел проекты федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» и сообщает, что не поддерживает проекты представленных законов».

II.10.1. Риски и «страховки»

Такое почти единодушное отторжение законопроекта единороссов отнюдь не случайно. В нём потенциальные выгоды новой организационно-правовой формы в виде расширения экономической самостоятельности избравших их организаций многократно перекрываются реальными потерями для общества, а во многих случаях – и для трудовых коллективов. Очевидных угроз пять.

Первая угроза – утрата части ещё сохранившихся достижений образовательного и социального законодательства 1990-х гг. Оставшиеся отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов, занятых в учреждениях для детей и т.п., – всё это установлено именно для государственных и муниципальных образовательных учреждений, для тех, кто в них работает или учится, но отнюдь не для учреждений автономных.

Вторая угроза – новый виток коммерциализации социальной сферы, массовое вытеснение бюджетных (т.е. бесплатных для гражданина) социальных благ платными услугами. Главное, чего лишаются АУ, – это гарантированное государственное финансирование. За обещанное расширение экономической самостоятельности учреждению предлагается заплатить отказом от бюджетных гарантий. Компенсировать недостаток бюджетных денег будет население, которому придётся платить за то, что прежде было бесплатным, либо дороже «покупать» то, что было дешёвым.

Третья угроза – фактическая ликвидация конституционных гарантий прав граждан на бюджетное образование, а потенциально – и на охрану здоровья. Как известно, статьями 41 и 43 Конституции РФ такое право гарантируется лишь тем, кто учится (воспитывается) или лечится в государственных и муниципальных учреждениях. О «гениальном юридическом открытии» в виде АУ авторы Конституции не подозревали, что не удивительно. Удивительно другое: авторы законопроекта то ли не подозревали, то ли делают вид, что не подозревали, о существовании Конституции, содержащей перечень гарантированных гражданам прав и свобод.

Впрочем, некоторые «намёки» на социальные обязательства в законопроекте всё-таки содержались. Цитирую:

«Решение о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения принимается, если такое решение не повлечёт нарушения предусмотренных законом прав граждан, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования, права на участие в культурной жизни» (п. 3 ст. 5).

Правда, никаких показателей, позволяющих определить, нарушены ли предусмотренные законом права граждан, в данном законопроекте не было. Нет их и в большинстве действующих законов или подзаконных актов.

Приведём простой пример. Ректор одного из престижных московских вузов рассуждает следующим образом: зачем мне бюджетные деньги из расчёта по 700-800 у.е. на студента, когда в вуз стоит очередь желающих заплатить по 3 000 у.е.? Поменяв организационно-правовую форму, можно отказаться от бюджетного финансирования, получить много больше денег от внебюджетных студентов, нормально заплатить преподавателям и улучшить материальную базу.

Казалось бы, всё правильно. Вот только бюджетных мест в вузе больше не будет, а абсолютное большинство «бюджетников» (рабочих и крестьян – тем более) не способны платить за студента по 3 000 долларов в год. Спрашивается, нарушены ли здесь установленные законами права граждан? Думаю, ответы на этот вопрос ректора или министра, с одной стороны, родителя или студента, желающего учиться, – с другой, окажутся прямо противоположными.

Кстати, не уверен, что интересы ректора не расходятся в данном случае не только с интересами потенциальных студентов, но и страны в целом. Ведь никто ещё не доказал и никогда не докажет, что распределение способностей между детьми прямо пропорционально распределению доходов их родителей. Поэтому, вполне возможно, качество специалистов, которых станет выпускать престижный вуз, заметно снизится.

Четвёртая угроза состоит в том, что введение новой организационно-правовой формы снимает запрет на приватизацию, сохранившийся даже после «монетизации» в Законе РФ «Об образовании» для государственных и муниципальных образовательных учреждений, но отнюдь не для АУ. В законе «единороссов» прямо прописан и один из путей такой приватизации – банкротство. Цитирую:

«Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закреплённого за ним собственником или приобретённого автономным учреждением за счёт целевых средств, выделенных ему собственником. Собственник имущества автономного учреждения не несёт ответственности по обязательствам автономного учреждения».

Итак, как и предупреждали профсоюзы, снятие ответственности учредителя по долгам учреждения естественным образом открывает дорогу банкротству (а значит, и приватизации) самого учреждения. Правда, на этот счёт законопроект содержал три оговорки.

1. Создание АУ может происходить исключительно на основе решений соответствующего органа исполнительной власти или местного самоуправления. – Тем самым судьба учреждений социальной сферы оказывается в полной зависимости от того, каким в соответствующий период будет федеральное правительство или профильное министерство: если в нём окажутся люди со здравым смыслом, АУ останутся островами в море государственных и муниципальных учреждений; если же, как в начале или в середине 1990-х гг., к власти придут радикалы, островами останутся образовательные учреждения. То же самое можно сказать об учреждениях, управляемых субъектом Федерации или органом местного самоуправления.

2. «В течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения принимается с согласия этого государственного (муниципального) учреждения». – Между прочим, о том, кто именно даёт это самое согласие: конференция трудового коллектива, учёный совет, руководитель – авторы законопроекта умолчали.

3. «Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается». – Как говорили когда-то русские крестьяне, вот тебе, бабушка, и Юрьев день! Похоже, авторы законопроекта поражены склерозом. По всему его тексту утверждалось, что АУ будут создаваться «для оказания услуг … в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта». Однако из последней фразы предпоследней статьи законопроекта мы вдруг узнаём, что здравоохранение здесь ни при чём! Видимо, журналисты, которые до сих пор утверждали, что большинство депутатов Четвертой Госдумы голосуют, «не приходя в сознание», отныне вправе будут утверждать, что и законы также пишутся в бессознательном состоянии!..

Разумеется, в действительности всё серьёзнее и проще: как бы ни относиться к М. Зурабову, видимо, именно он, просчитав потенциально разрушительные последствия законопроекта для системы здравоохранения, вывел её из-под удара. Что ж, если это так, браво, Зурабов!

Наконец, пятая угроза – скачкообразный рост коррупции в социальной сфере. Согласно законопроекту, АУ не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, которое закреплено за ним собственником или приобретено за счёт целевых средств, выделенных из бюджета (п. 2 ст. 3).

Другими словами, в закон закладываются сразу три явных основания для колоссальной коррупции, ибо именно государственным (муниципальным) чиновникам предложено решать:

  • превращать государственное учреждение в АУ (фактически выдавая ему разрешение на приватизацию) или оставить в прежнем статусе;
  • какое именно имущество государственного (муниципального) учреждения относить к категории особо ценного (т.е. изъятого из свободного оборота);
  • давать ли согласие учреждению на право распоряжаться этим особо ценным имуществом.

Между прочим, угроза распродажи, например, национальных культурных ценностей в случае создания АУ может возникнуть и без формальной приватизации государственных или муниципальных учреждений. Выступая на пленарном заседании Госдумы 9 июня, депутат О. Дмитриева привела такой пример. В точном соответствии с законом, деля движимое имущество музея на «особо ценное» и «не особо ценное», чиновник может отнести к первому, скажем, картину Рембрандта, а ко второму – «каких-нибудь» импрессионистов, разумеется, не бесплатно. После этого опять же на вполне законном основании импрессионисты могут быть проданы иностранному музею или вообще в частные руки. Коррупционная схема, что называется, прямо подсказывалась авторами закона.

Не менее многообещающей выглядит и другая схема: закон разрешает будущим АУ вносить имущество, не относящееся к недвижимому или особо ценному, в уставной капитал организаций, создаваемых совместно с другими (негосударственными) организациями.

Таким образом, все основные риски, о которых ведущие общественные объединения, действующие в сфере образования, а равно и образовательно-политическая оппозиция, предупреждали с самого начала, – все эти риски в законопроекте об АУ, скорее, закамуфлированы, чем уменьшены, но в целом, безусловно, сохранены. Вынужден в очередной раз повторить: гильотина – лучшее средство от перхоти; для того чтобы расширить экономическую самостоятельность образовательных учреждений и других учреждений социальной сферы, достаточно внести изменения в Гражданский кодекс или даже в отраслевые законы.

Очевидно, что законопроект способен нанести колоссальный вред социальным правам граждан и стране в целом. Его «продавили» две группы лиц:

  1. недобросовестные руководители государственных учреждений, мечтающие приватизировать имущество в социальной сфере, как в 1990-х гг. прошлого века это было сделано в промышленности и сельском хозяйстве;
  2. недобросовестные бизнесмены, которые надеются скупить или захватить это имущество.

II.10.2. Усечённая автономия

Не менее важно и другое: как ни парадоксально, помимо «усечения» социальных гарантий прав граждан и гарантий стабильности работы учреждений социальной сферы, закон, расширяя экономическую самостоятельность АУ, вместе с тем в других отношениях «урезает»… и саму автономию этих учреждений! Причём её ограничение предполагается по трём основным линиям:

  1. решение о превращении государственного или муниципального учреждения в АУ принимает не трудовой коллектив, но учредитель в лице исполнительного органа федеральной, региональной власти или местного самоуправления. Как уже говорил, спрашивать мнение самого «учреждения» авторы первоначально предполагали только в первые 2 года после вступления закона в силу;
  2. руководитель АУ должен назначаться его учредителем. Напротив, действующий закон РФ «Об образовании» даёт возможность избрания руководителя коллективом образовательного учреждения.
  3. согласно закону об АУ, в его наблюдательном совете представители трудового коллектива должны составлять не более одной трети. – Другими словами, и здесь приоритет отдаётся государственным чиновникам, а также тем, кто ими рекомендован.

Вот так автономное учреждение – без автономии! По логике вещей, проект «единороссов» следовало бы назвать законом не об АУ, а об УА – об усечённой автономии.

II.10.3. Парламент: позиции и страсти по законопроекту

Интересно, что фактически отрицательные заключения на законопроект дали несколько Комитетов Госдумы, руководимых, как известно, исключительно представителями «партии власти». Вот, например, отрывок из заключения Комитета по культуре:

«Комитет по культуре отмечает ряд серьёзных замечаний, без которых предлагаемое в законопроекте реформирование может привести к необратимым негативным последствиям в сфере культуры. Профильный Комитет Совета Федерации также высказался против законопроекта. Цитирую:

«… Комитет решил:

1. Не согласиться с концепцией проекта федерального закона № 286563-4 «Об автономных учреждениях».

Однако наиболее жёсткое отрицательное заключение, как это ни парадоксально, принадлежит думскому Комитету по собственности: «Общая идея законопроекта, по всей видимости, заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путём коммерциализации такого рода учреждений. При массовом создании автономных учреждений на базе государственных или муниципальных учреждений прямым следствием этого явится сокращение услуг, оказываемых населению за счёт средств соответствующих бюджетов, и … замещение ранее бесплатных услуг платными. Впоследствии следует ожидать, что произойдёт своего рода «естественный отбор» автономных учреждений в связи с дифференциацией их финансово-хозяйственного положения. Так, ряд автономных учреждений, например, крупные учебные заведения, известные театры, музеи и т.д., расположенные в регионах, где существует платежеспособный спрос населения на оказание такими учреждениями услуги, могут иметь благополучное финансовое положение. Остальные учреждения при отсутствии бюджетного финансирования по истечении некоторого времени придут к состоянию стагнации».

Такое заключение выглядит парадоксом в связи с развернувшейся годом ранее дискуссией между представителями «левого» и «правого» «крыльев» «Единой Россией», между «социальщиками» и «либералами». В своё время по поводу этой дискуссии автор напомнил цитату из «Песни о соколе» М. Горького: «рождённый ползать, летать не может». И действительно: «Единая Россия» создавалась политтехнологами Кремля вовсе не для того, чтобы иметь «крылья», но для того, чтобы неукоснительно исполнять руководящие указания. В данном же случае «крылья» просто поменялись местами: законопроект внесли так называемые социальщики, а псевдолибералы критиковали его за антисоциальные последствия… слева, т.е. с позиции социальной справедливости! Последним это делает честь. Однако вся история с законопроектом может служить иллюстрацией тому, что выделение якобы социального крыла в «Единой России» было основано не на убеждениях, но на борьбе клановых интересов.

Несмотря на протесты образовательного сообщества, Госдума рассмотрела законопроект об АУ в 1-м чтении 9 июня при полупустом зале в то время, которое обычно отводится на обеденный перерыв.

Тщетно напоминал я думскому большинству о том, что это прямой вызов съезду ректоров, проходившему в Москве 8-9 июня, а затем взывал к нему с трибуны: «Ау, коллеги, ау! Услышьте, наконец, голос образовательного сообщества!».

Тщетно профессор МГУ, многолетний председатель думского Комитета по образованию и науке, а ныне – первый заместитель Геннадия Зюганова Иван Мельников зачитывал единогласно принятое съездом ректоров обращение к Государственной Думе с требованием отложить рассмотрение законопроекта.

Тщетно один из лидеров фракции КПРФ С. Решульский напоминал председательствующему О. Морозову о том, что в зале присутствуют около 70 депутатов, а по доверенности передали свои голоса другим только 6 человек.

Тщетно питерский депутат и экс-министр труда О. Дмитриева предупреждала «партию власти», что законопроект способен вывести на улицы миллионы людей.

Несмотря на протесты гражданского общества и политической оппозиции, однопартийная машина и в данном случае сработала безотказно. Голоса по законопроекту распределились следующим образом:

«Единая Россия»:

  • за – 92,9%;
  • против – 1,3%;
  • не голосовало – 5,8%;

«Народная воля»:

  • за – 8,3%;
  • против – 83,3%;
  • не голосовало – 8,3%;

ЛДПР:

  • не голосовало – 100%;

«Родина»:

  • против – 89,7%;
  • не голосовало – 10,3%;

КПРФ:

  • против – 100%.

II.10.4. Тайм-аут

Приняв законопроект в первом чтении 9 июня 2006 г., фракция «Единая Россия» соответствующим постановлением Госдумы установила и срок подачи поправок к нему – 30 дней, т.е. по 9 июля включительно. Поскольку весенняя сессия Госдумы должна была закончиться 7 июля, противники законопроекта полагали, что имеют достаточно времени, во-первых, для разработки поправок, а, во-вторых, для организации активных переговоров с властью и давления на неё.

Ещё накануне принятия законопроекта Центральный Совет общественного движения «Образование – для всех» обратился к гражданам и властям страны с заявлением «Нет» разрушению человеческого потенциала России!». Вот его главные положения.

«В этой драматической ситуации мы обращаемся со следующими требованиями к представителям власти и предложениями к российскому гражданскому обществу.

К Президенту Российской Федерации:

Дать отрицательное заключение на законопроект, а в случае его принятия Парламентом - наложить вето.

К Правительству Российской Федерации:

Не поддерживать законопроект во втором и третьем чтениях.

К депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации:

- Отказаться от принятия законопроекта и снять его с рассмотрения;

- Внести и принять альтернативный законопроект, расширяющий автономию всех государственных и муниципальных учреждений социальной сферы.

Любой фракции, любому депутату Государственной Думы или члену Совета Федерации, который проголосует за законопроект, мы намерены выразить политическое недоверие.

К Российскому уполномоченному по правам человека:

Использовать предоставленные законом полномочия для защиты интересов граждан и законодательно установленных социальных гарантий.

К руководителям и активистам организаций образования, культуры, социальной сферы, ветеранов и инвалидов, к родителям и студентам:

- В письменной и устной форме потребовать от каждой партийной структуры и от каждого депутата Государственной думы в регионе отказаться от принятия законопроекта;

- Организовать разъяснение разрушительных последствий законопроекта в средствах массовой информации, среди представителей общественных организаций, родителей и студентов;

- В случае принятия закона выразить недоверие поддержавшим его депутатам, независимо от фракционной принадлежности, и начать сбор подписей граждан, утративших доверие к таким депутатам.

Известный афоризм гласит: в мире много больше людей сдавшихся, чем побеждённых. Для защитников социального государства, образования, науки и культуры пришло время делом доказать, что слухи о полной и окончательной победе бюрократии над страной сильно преувеличены».

Первым откликом на это обращение стало решение Московского горкома профсоюза работников образования и науки выразить политическое недоверие субъектам права законодательной инициативы и всем депутатам, голосовавшим за него в первом чтении. Однако история закона «о монетизации», принятого в период летних отпусков и, соответственно, мёртвого политического сезона, едва не повторилась: в начале июля стало известно, что закон об АУ собираются принять до окончания весенней сессии 2006 г.

Согласно неофициальной информации, давление в пользу скорейшего принятия закона исходило от руководителя Администрации президента С. Собянина. Информация похожа на правду, ибо в Тюменской области, которую С. Собянин возглавлял до назначения на новую должность, осуществлено широкомасштабное превращение государственных и муниципальных учреждений (в частности, образовательных) в АНО – автономные некоммерческие организации. Результаты этого широкомасштабного регионального эксперимента – вопрос особый. Однако стоит заметить, что не каждый субъект Российской Федерации имеет в расчёте на душу населения такой же бюджет, как этот нефтеносный регион.

Как бы то ни было, события развивались следующим образом. 3 июля 2006 г. на парламентских слушаниях в Госдуме в пользу законопроекта об АУ высказались председатель профильного комитета Н. Булаев и ректор Высшей школы экономики, член Общественной палаты Я. Кузьминов. Первый из них утверждал, что в стране вскоре возникнет очередь учреждений, желающих превратиться в АУ. Заявление вполне справедливое, ибо желающих приватизировать чужое всегда больше, чем готовых отдавать своё. Тем более в ситуации, когда государство экономическим «кнутом» буквально загоняет талантливых руководителей в систему АУ, с помощью бюрократических процедур «выкручивая руки», тем, кто хотел бы остаться «государевыми людьми».

В свою очередь, Я. Кузьминов утверждал: проведённая экспертами в мае деловая игра показала, что рисков приватизации в системе АУ не существует. На что автору этих строк пришлось возразить: игры – дело хорошее; однако почему-то они не убеждают ни профсоюзы, ни Союз ректоров, ни Союз директоров ссузов, ни профильный Комитет Совета Федерации, ни два комитета Государственной Думы, – видимо, люди не понимают своего счастья!

3 июля вечером нам стало известно (естественно, из неофициальных источников), что законопроект об АУ стоит в предварительной повестке заседания Думы 8 июля. Работа по противодействию была начата немедленно: с оппозиционными думскими фракциями, профсоюзами и другими общественными объединениями, в том числе входящими в движение «Образование – для всех».

5 июля при обсуждении повестки дня на пленарном заседании Госдумы её председателю мною был задан вопрос: правда ли, что рассмотрение закона об АУ назначено на 8 июля? Вправе ли палата нарушать собственный регламент, постановление от 9 июня, а также конституционные гарантии права законодательной инициативы?

В ответ услышал: 8 июля рассматривать закон не планируется. И с облегчением поблагодарил Б. Грызлова.

Однако неофициальный ответ на тот же вопрос председателя профильного комитета П. Крашенинникова оказался иным: 8 июля рассматривать закон действительно не планируется, поскольку в предварительной повестке он стоит на 7-е!

4 июля президент России выступил на «Гражданской Восьмёрке» (где довелось присутствовать и автору) и публично заявил о намерениях власти предельно внимательно относиться к позиции общественных объединений. 6 июля после продолжительной дискуссии Совет Госдумы принял решение: рассматривать законопроект об АУ в последний день весенней сессии – 8 июля. К тому времени помимо организаций, протестовавших против закона в первом чтении, свою отрицательную позицию по отношению к нему выразили:

  • Председатель Общественной палаты Е. Велихов и некоторые её члены;
  • лидер профсоюза работников здравоохранения М. Кузьменко;
  • ЦК профсоюза работников образования и науки, предложивший региональным организациям направлять телеграммы протеста Председателю Госдумы и депутатам от соответствующих регионов;
  • Председатель Федерации независимых профсоюзов России М. Шмаков.

Цитирую его письмо Председателю Госдумы Б. Грызлову: «По мнению профсоюзов, принятие данного законопроекта может … создать условия для ухудшения ситуации с предоставлением доступных и качественных услуг в социальной сфере, существенно затруднить реализацию ряда конституционных прав граждан России.

Несмотря на то, что законопроект об автономных учреждениях непосредственно касается сферы социально-трудовых отношений, проект данного федерального закона не направлялся на рассмотрение Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, что является нарушением действующего российского законодательства»;

  • Московский горком профсоюза работников образования и науки, не просто выразивший письменный протест, но и назначивший пикетирование Государственной Думы 7 июля.

Как видим, в канун «Большой восьмёрки» российская власть оказалась подобна двуликому Янусу: одно её лицо улыбалось международной общественности, а другое высокомерно отворачивалось от собственной.

Внутри Госдумы наиболее последовательным противником закона, как и в первом чтении, оказалась фракция КПРФ. 7 июля 2006 г. очередную пресс-конференцию по этому поводу провели депутаты Ж. Алферов, Г. Зюганов, В. Кашин, И. Мельников, О. Смолин и присоединившийся к нам исполнительный директор Межрегионального объединения профсоюзных организаций научных центров и учреждений «За сохранение и развитие научно-технического потенциала страны» А. Миронов. Были подготовлены внутридумский пикет и другие внепарламентские акции в стенах парламента. Лидер фракции КПРФ Г. Зюганов вёл переговоры с Председателем Госдумы Б. Грызловым, а после окончания Совета Думы 7 июля – с руководителем президентской администрации С. Собяниным.

Похоже, именно эта последняя «гиря» склонила чашу весов в пользу переноса второго чтения законопроекта об АУ на осень. Вскоре после окончания работы Совета Думы в опросном порядке его прежнее решение было отменено, а вопрос поставлен в повестку пленарного заседания 13 сентября. Так защитники социальных прав и всё гражданское общество России получили тайм-аут, который можно было рассматривать как важное, хотя и промежуточное достижение.

II.10.5 Предсказуемый финал

С началом учебного года «баталии» по проекту Федерального закона «Об автономных учреждениях», естественно, возобновились. Увы, ситуация развивалась, как в известной песне Вл. Высоцкого: «Только вот в этой скачке теряем мы лучших товарищей…».

От заявленных позиций последовательно отказались два наиболее сильных защитника интересов образования.

Первым о снятии принципиальных возражений против закона заявил президент Российского союза ректоров В. Садовничий на круглом столе по проблемам высшего образования в РИА «Новости» 5 сентября 2006 г. Смысл заявления сводился к следующему (цитирую по памяти, но близко к тексту): законопроект, подготовленный ко второму чтению, – это уже не тот закон, против которого решительно возражал съезд ректоров; все поправки Союза ректоров приняты; президент союза подвергается критике со стороны некоторых ректоров за слишком жёсткую позицию в отношении законопроекта.

Последующий анализ показал: из 20 поправок Российского союза ректоров полностью приняты профильным думским комитетом были 12 (часть из которых носит технический характер); «очень частично» учтены 2; отклонены 6. Но главное не в этом. Как, возможно, помнит читатель, в июне руководство РСР требовало не просто отложить рассмотрение законопроекта об АУ в первом чтении, но и исключить из сферы его действия все образовательные учреждения. Увы, среди поправок к законопроекту, представленных РСР почти месяц спустя, места этому ключевому положению не нашлось.

Профсоюзы держались дольше. Ключевая поправка к законопроекту об АУ ЦК профсоюза работников образования и науки гласила: «Положения настоящего Федерального закона не применяются для сферы оказания услуг (выполнения работ) в области образования к образовательным учреждениям, реализующим государственные гарантии в области образования, которые устанавливаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральными законами». Оставляя в стороне юридические погрешности, отметим главное: её принятие означало бы фактически «похороны» закона, поскольку исключало из сферы регулируемых им правоотношений не только здравоохранение, но также образование. Эта точка зрения была подтверждена письмом председателя профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации Г.  Меркуловой от 4 сентября 2006 г. № 57.

Но более всего встревожил «партию власти» объявленный Московским горкомом профсоюза трёхдневный пикет вблизи Государственной Думы (у памятника К. Марксу) и особенно – в Банном переулке у штаб-квартиры «Единой России», а также намерение принять участие в заявленном КПРФ митинге в канун принятия закона.

Далее события развивались стремительно. По предложению одного из депутатов фракции КПРФ 6 сентября на пленарном заседании Госдумы её председатель Б. Грызлов перенёс рассмотрение законопроекта по АУ во втором чтении на 20 сентября (позднее – на 22 сентября). Соответственно, были перенесены даты трёхдневного пикета и митинга.

12 сентября состоялась встреча руководства ЦК профсоюза и Московского горкома профсоюза работников образования и науки с председателем думского Комитета по образованию и науке Н. Булаевым, а 14 сентября – с Первым зампредом Госдумы О. Морозовым, тем же Булаевым и председателем Комитета по труду и социальной политике А. Исаевым. Согласно неофициально полученной информации, последний оказал чрезвычайно жёсткое давление на руководство профсоюзов, обвиняя их в измене общей профсоюзной позиции и нарушении соглашений между профсоюзами и «Единой Россией».

В итоге решение о пикетировании и официальном (в качестве организации) участии профсоюзов в митинге против АУ было отменено. Логика профсоюзных лидеров, как и логика руководства РСР, была примерно такой: закон всё равно будет принят, поэтому надо «выторговать» хоть что-нибудь. Кстати, согласно той же неофициальной информации, на встречах у Н. Булаева и О. Морозова представители власти произносили именно слово «торг». Посмотрим же, чем он закончился и кто кого «обсчитал».

Ко второму чтению законопроект был действительно улучшен, по крайней мере, в двух отношениях.

Во-первых, превращение в АУ для государственных учреждений формально перестало быть принудительным актом, но оказалось возможным только с их согласия. Последним «бастионом» профсоюзов было требование о том, чтобы решение о превращении в АУ принимал не руководитель, не «высший коллегиальный орган» (в большинстве случаев, увы, «карманный»), но общее собрание или конференция трудового коллектива. Однако и это требование было учтено лишь косвенным образом. Конечно, утвердить устав вновь возникшего автономного учреждения без общего собрания или конференции коллектива невозможно. Однако в условиях выстроенных «вертикалей» подобные решения «пробиваются» сравнительно легко.

Во-вторых, в закон вошло предложение Союза ректоров о том, чтобы государство гарантировало будущим автономным учреждениям финансирование не только реализации государственных заданий, но также содержание зданий, сооружений и иного имущества.

Тем самым несколько усилены социальные гарантии для коллективов учреждений, но не обязательно для тех, кто будет в них учиться, приобщаться к культуре или получать иные социальные блага. Кстати, с юридической точки зрения, остаётся открытым вопрос о том, будет ли государство финансировать содержание недвижимого и особо ценного имущества, доставшегося автономному учреждению, в полном объёме или же пропорционально его «загрузке» финансируемыми из бюджета государственными заданиями. Например, если при лицензии на обучение 5 000 студентов вуз получит госзадание на 500, из приведённого выше текста закона не очевидно, что финансироваться будет содержание всего недвижимого и особо ценного имущества организации, а не его десятая часть.

Однако при рассмотрении законопроекта в 1-м чтении защитникам образования уступок было обещано много больше. В частности, Первый зампред Госдумы О. Морозов предлагал не только предоставить учреждениям право решения о превращении в АУ, но и соглашался исключить из сферы действия закона общеобразовательную школу.

К проекту закона «Об автономных учреждениях», как к любому важному социальному закону, мною были направлены поправки, призванные защитить интересы людей, нуждающихся в доступных социальных благах. Таких поправок оказалось 34 - треть от общего числа всех депутатских поправок из таблицы отклонённых. Учитывая, что в составе Думы работают 450 депутатов, это своего рода рекорд трудовых усилий. Но не результативности: в таблице принятых из моих поправок оказались только 2. По стенограмме заседания Госдумы от 22 сентября 2006 г. приведу лишь один пример дискуссии по законопроекту во втором чтении.

Смолин О.Н: Уважаемые коллеги! Поправкой 101 мы предлагаем запретить приватизацию автономных учреждений точно так же, как это сделано в отношении, например, существующей системы государственных и муниципальных учреждений статьёй 39 Закона Российской Федерации «Об образовании». Мы много раз слышали, что АУ создаются не для приватизации, нам говорят даже, что АО приватизировать будет труднее, чем обычные государственные или муниципальные учреждения. Вот мы и предлагаем контрольную поправку, если хотите, как иногда шутят, это "контрольный в голову" тест, проверяющий, кто за приватизацию российской социальной сферы, а кто против.

Прошу вас всех поддержать эту поправку и проголосовать за запрет приватизации автономных учреждений, доказывая в очередной раз, что они являются государственными.

Шаронов А.В., заместитель министра экономического развития и торговли РФ: Я хотел подтвердить, что сейчас правительство готовит законодательство, в котором предполагается возможность приватизации учреждений, государственных и муниципальных учреждений. И объясню, что на сегодняшний день у нас есть огромное количество учреждений, которые не выполняют свою функцию, и должны быть ликвидированы.

Смолин О.Н.: Мне только остаётся поблагодарить сердечно уважаемого мною представителя правительства, поскольку, как говорят математики – что и требовалось доказать!

За поправку о запрете приватизации автономных учреждений проголосовали:

  • КПРФ – 96%;
  • «Родина» – 86%;
  • «Единая Россия» – 0%
  • ЛДПР – 0.

Точно также 6 октября 2006 г. при рассмотрении во 2-м чтении сопровождающего закона думским большинством (т.е. фракцией «Единая Россия») были провалены подготовленные мною и «озвученные» депутатом И. Мельниковым предложения:

  • распространить запрет приватизации государственных (муниципальных) образовательных учреждений, который содержит Закон РФ «Об образовании», на автономные учреждения. – Ещё одно подтверждение намерения АУ приватизировать;
  • не ограничивать экономическую самостоятельность для тех организаций, которые пожелают остаться государственными (муниципальными) учреждениями. – Фактически это означает, что учреждения социальной сферы будут поставлены перед дилеммой: либо окончательное экономическое «удушение», либо реальная угроза приватизации.

Как и ожидалось, голосование по законопроекту дало следующие результаты:

«Единая Россия»:

  • за – 99,4%;
  • против – 0,6%.

ЛДПР:

  • за – 54,3%;
  • против – 31,4%;
  • не голосовало – 14,3%.

КПРФ:

  • против – 100%.

«Родина»:

  • против – 100%.

К закономерным странностям можно отнести в данном случае лишь голосование фракции ЛДПР. Напомню, в 1-м чтении эта фракция за законопроект не голосовала, объявив его вредным для социальной сферы. Во 2-м же чтении более половины депутатов поддержали её фактическую приватизацию, в очередной раз подтвердив позицию принципиальной беспринципности и действуя по формуле: «начальник всегда прав».

Результаты голосования по законопроекту в 3-м чтении 11 октября 2006 г. практически не отличались от приведённых выше. Лишь ЛДПР вновь произвела колебательные движения, отдав за закон 37% при 48% против.

Некоторое время казалось, что закон об автономных учреждениях может быть отклонён Советом Федерации. Против него официально высказался председатель «палаты регионов» С. Миронов, причём в довольно резких выражениях. В свою очередь, профильный комитет палаты с самого начала выступал против закона и рекомендовал Совету Федерации его отклонить. По сообщению очевидцев, уходя с заседания комитета, главный образовательный «медведь» Н. Булаев в раздражении заметил: всё равно примите. И, к сожалению, оказался прав. Давление администрации президента в очередной раз заставило членов Совета Федерации выразить несогласие со своим собственным мнением.

В качестве «отступного» «палата регионов» получила от правительства обещания в последствии поддержать три поправки к закону:

  1. в случае банкротства АУ его имущество должно передаваться другим учреждениям данной отрасли (образования, науки, культуры и т.п.);
  2. в наблюдательном совете АУ его работники должны составлять не одну треть, как в принятом редакции законе, но половину;
  3. установленный законом «Об образовании» запрет на приватизацию образовательных учреждений предполагается распространить и на АУ.

Увы, эти предложения, даже если будут приняты, не изменят сути закона. К тому же в дни, когда отчёт готовится к печати, законопроект с такими поправками в Государственную Думу даже не внесён.


Последствия принятия закона «Об автономных учреждениях» в его окончательной редакции окажутся существенно мягче:

  • фактическая приватизация социальной сферы будет не «обвальной», но более постепенной, и не всеобщей, но сегментарной. Сначала в АУ уйдут наиболее «продвинутые» и успешные учреждения;
  • процесс вытеснения бесплатных для гражданина социальных благ платными услугами значительно ускорится, однако не станет лавинообразным.

За время, оставшееся до парламентских и президентских выборов, население этого, скорее всего, не почувствует – подобно лягушке, которую подогревают в сосуде с водой на медленном огне. За подобное смягчение «партия власти» должна быть даже благодарна её оппонентам. С другой стороны, и у народа появились чисто теоретические шансы и время исправить ошибки власти путём её перевыборов.

Однако суть закона не изменилась, а различия между текстами 1-го и 3-го чтения, образно говоря, сводятся к вопросу о том, ампутировать ли «голову» человеческому потенциалу России единовременно или же по частям. Уверен: для того, чтобы этого не допустить, достаточно было сил одного образовательного сообщества, а с союзниками в виде сообщества научного, медицинского и культурного – более чем достаточно. Однако интеллигенция страны в очередной раз не встала на собственную защиту.

Причина этой «гибкости», если не копать вглубь, состоит в политике власти. В обществе, где не существует условий для самоуправления, политическая элита издавна и успешно пользовалась тремя основными «рычагами» управления:

  1. насилие (в современной терминологии – административный ресурс);
  2. подкуп (социальные уступки);
  3. обман (информационное манипулирование).

Очевидно: прославленная новой бюрократией властная «вертикаль» вполне освоила такие современные средства, как политический «кнут», административная «дыба» и управленческий «испанский сапожок». С грустью вспоминаю слова людей, обладающих в образовательном сообществе высоким авторитетом и вызывающих моё безусловное уважение и личную симпатию: «пойми, Олег Николаевич, сейчас другая эпоха»; «вы должны меня понять…» и чувствую себя вымирающим могиканином, ибо по-прежнему думаю: эпоха такова, каковы мы сами.

Но дело не только в беспрецедентном нажиме. Власть действительно, с одной стороны, выталкивает социальные учреждения в АУ, сначала набросив им на шею «удавку» экономической несвободы, а теперь обещая её снять. С другой стороны, она соблазняет коллективы возможностью дополнительного заработка, а их руководителей – колоссальным личным обогащением. В постсоветский период приходилось видеть немало людей, которые не согнулись под административным давлением и даже под угрозой жизни, но затем были вполне успешно «куплены» должностями и благами, причём, что называется, почти даром.

Думаю, информационное манипулирование будет запущено «на всю катушку»: «насильники» и «искусители» станут шумно гордиться тем, что освободили социальную сферу из экономической «тюрьмы» (куда сами же её и загнали), а не устоявшие перед насилием и искушением начнут уверять, что «компромисс» случился исключительно «по любви». Уверен, если бы 17 лет назад тем и другим рассказали, что с ними станется, они сочли бы это злостной клеветой.

И всё же «ломке» поддаются не все. Так, профсоюзные организации науки остались верны своим требованиям до конца.

Процитирую лишь один документ.

«Российский координационный комитет профсоюзных организаций и общественных объединений отраслевой, вузовской, академической, оборонной науки и государственных научных центров
(Профобъединение «РКК-Наука»)

8 сентября 2003 г.

Обращение к работникам научных организаций

Российский координационный комитет призывает своих сторонников принять участие в проведении массовых мероприятий против законопроекта об автономных учреждениях. Организовать направление писем в Государственную Думу, депутатам (персонально) и фракциям с оценкой ситуации, в которой окажутся конкретные организации науки, научного обслуживания и социальной сферы в случае преобразования их в автономные учреждения. Выразить в письмах требования о снятии законопроекта с рассмотрения и проведения общественного обсуждения путей преодоления проблем, вставших перед законодателем, с учётом мнения профсоюзов отраслей, которые затрагиваются данным законопроектом. Организовать сбор подписей под обращением «НЕТ! - разрушению человеческого потенциала России!» и направление заполненных подписных листов по адресу: 103265, г. Москва, улица Охотный ряд, дом 1, Государственная Дума Российской Федерации, первому заместителю председателя Комитета по образованию и науке Государственной Думы РФ, председателю движения «Образование - для всех» Смолину Олегу Николаевичу.

Защитим своих детей и внуков, свои профессиональные интересы от натиска бюрократов!

Председатель Профобъединения «РКК-Наука»  А.С. Миронов»

Профсоюзы науки не остались в одиночестве. Созданное в г. Озёрске Челябинской области педагогами – депутатами городского совета отделение движения «Образование – для всех» при поддержке профсоюзов и местного горкома КПРФ сумело собрать 40 700 подписей против закона. И это – при 79 000 избирателей в городе! Только мною и только из омского региона было получено более 50 инициированных профсоюзом работников образования и науки писем и телеграмм от коллективов образовательных учреждений с требованием ввести трёхлетний мораторий и не распространять закон на сферу образования. Аналогичные телеграммы рассылались и другим омским депутатам.

Наконец, молодёжь из левых и социально ориентированных организаций собрала и привезла в Государственную Думу несколько тысяч подписей протеста из 8 регионов страны. Общее же количество таких подписей к 22 сентября превысило 80 тысяч. Если бы также поступили в половине регионов России, будущее человеческого потенциала страны было бы обеспечено.

Итак, подобно всей политике последнего времени, закон «Об автономных учреждениях» оказался не только антисоциальным, но и антидемократическим. Тем, кто рассчитывал с помощью преобразования в новые организационно-правовые формы получить больше свободы и больше негосударственных денег за счёт включения в число учредителей структур крупного бизнеса, придётся, как выражается молодежь, купить губозакаточную машинку: совместное учредительство законопроектом об АУ не допускается, а их руководители, как уже отмечалось, будут поставлены под ещё более жёсткий чиновничий контроль.

Возвращаясь к закону «Об автономных учреждениях», следует согласиться с авторами: он действительно направлен на расширение свободы и сохранение социальных гарантий … – для бюрократии!