Смолин Олег Николаевич
СВОБОДА – СПРАВЕДЛИВОСТЬ – ТРУД – КУЛЬТУРА
  • депутат Госдумы, первый зампред Комитета по образованию и науке;
  • доктор философских наук, академик РАО;
  • председатель Общероссийского общественного движения «Образование – для всех»;
  • вице-президент Паралимпийского комитета России;
  • вице-президент Всероссийского общества слепых.
ГОСДУМА I–VI СОЗЫВА (1999–2016 гг)
ГлавнаяГосдума: сцена и кулисыОлег смолин. в интересах омичей - в интересах россииIv.2. бюрократия живёт и побеждает: новое законодательство о некоммерческих организациях ставит под её контроль ростки гражданского общ?

IV.2. Бюрократия живёт и побеждает: новое законодательство о некоммерческих организациях ставит под её контроль ростки гражданского общества

В канун 2006 г. бурные общественные дискуссии вызвали поправки в законодательство о некоммерческих организациях и общественных объединениях, предложенные депутатами от «Единой России». Забавно, что главным рупором и мотором их «проталкивания» стал в прошлом радикальный либерал, адвокат ельцинского призыва, а ныне депутат и адвокат «партии власти» Андрей Макаров.

Возмущение общественности и шум в средствах массовой информации по поводу законопроекта отнюдь не случайны. Его текст, предложенный к 1-му чтению, предусматривал если не разгром всего некоммерческого сектора в России, то, по крайней мере, его перевод в полупридушенное состояние. Наиболее важными положениями законопроекта были следующие.

1. Необходимость перерегистрации в течение года всех примерно 400 тыс. некоммерческих организаций (НКО) и большей части из 150 тыс. общественных объединений в России. По опыту знаю: например, в московской юстиции некоммерческую или общественную организацию практически никогда не удаётся зарегистрировать с «первого захода». Приходится обращаться к фирмам, которые на этом специализируются, причём цена их услуг составляет не менее 500 долларов (около 15 000 руб.). Помножив 400 000 организаций на 15 000 руб., получим ожидаемый доход этих фирм – около 6 млрд. руб. Часть этого дохода наверняка досталась бы чиновникам.

2. Возможность деятельности незарегистрированного общественного объединения только после уведомления органа государственной регистрации о его создании. При этом порядок такого уведомления должен был устанавливаться правительством Российской Федерации. Тем самым организованная общественная деятельность без регистрации фактически оказалась бы вне закона. Для сравнения: статья 7 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» в отношении незарегистрированных религиозных групп предусматривает их право, но не обязанность, уведомлять о начале своей деятельности органы местного самоуправления (т.е. деятельность религиозных объединений, не имеющих статуса юридического лица, допускается и без уведомления).

Иначе говоря, общественные объединения предполагалось поставить под более жёсткий контроль, чем религиозные организации. Это является прямым нарушением свободы деятельности общественных объединений, гарантированной статьёй 30 Конституции РФ.

Вытекающий из этого запрет деятельности общественных объединений, не подавших уведомления о своём создании и начале деятельности, не соответствует части 4 статьи 13 Конституции РФ, содержащей закрытый перечень общественных объединений, создание и деятельность которых запрещается (те объединения, цель и действие которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни).

3. Запрет деятельности представительств и филиалов иностранных и международных неправительственных объединений (НПО). Эти НПО не смогли бы существовать ни в форме общественного фонда, ни в любой другой форме, за исключением общественной организации, основанной на членстве.

Забавно, что после этого на сайте радио «Свобода» была размещена информация о членстве ведущих представителей российской политической элиты, включая Председателя Совета Федерации С. Миронова, в правлениях различных международных фондов. Оказывается, самим можно, а другим – ни в коем случае. Двуличная позиция российских руководителей, которые сочетают прозападнические поступки с антизападной пропагандой, проявилась здесь в очередной раз.

4. Создание новой бюрократической структуры – Федеральной регистрационной службы – с аппаратом под тысячу человек. Расходы на её содержание наверняка составят многие сотни миллионов, если не миллиарды руб.

5. Право органа, принимающего решение о государственной регистрации общественного объединения или НКО, в любое время и без ограничений запрашивать финансово-хозяйственные документы этих организаций. До принятия нового закона статья 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» устанавливала обязанность такого объединения предоставлять по запросу органа государственной регистрации только годовые и квартальные отчёты о своей деятельности в объёме сведений, представляемых в налоговые органы. Повторное непредоставление общественным объединением по запросу чиновников каких-либо формальных документов должно было, согласно законопроекту, повлечь обращение в суд с целью аннулирования регистрации этого объединения. Новое положение фактически провоцирует злоупотребления властью, произвол со стороны чиновников и по сути означает тотальный контроль государства за деятельностью общественного сектора. Такой контроль противоречит основным началам гражданского законодательства, устанавливающего «недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела» (статья 1 Гражданского Кодекса РФ).

6. Запрет деятельности любых международных организаций (подчеркиваю: не иностранных, а международных) на территории закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Это означало бы лишение возможности, например, для ГРИНПИС отслеживать состояние экологии вблизи атомных электростанций или предприятий по переработке ядерного топлива. О том, что это состояние крайне неудовлетворительно и угрожает здоровью нации, известно всем. Однако у российского некоммерческого сектора денег на экологические программы практически нет.

Помимо многочисленных обращений общественных объединений и НКО, которые были направлены в думский профильный комитет и всем депутатам, мною было получено персональное обращение Федерации омских профсоюзов с просьбой не поддерживать законопроект во втором чтении. Разумеется, не поддержал бы и без того. Но подобные обращения позволяют, что называется, сверить часы и укрепляют уверенность в правильности позиции. В своей фракции КПРФ я оказался наиболее последовательным противником закона, а в конце концов удалось убедить в его вредности и фракцию в целом.

При обсуждении законопроекта спросил председателя профильного Комитета С. Попова: какие общественные объединения и НКО дали официальные положительные заключения на законопроект?

В ответ услышал: «Московская Городская Дума». И поблагодарил за сногсшибательное юридическое открытие: оказывается Мосгордума уже превратилась в общественное объединение!

Спросил и бывшего «демократа» и адвоката Макарова: насколько соответствует принципам либерализма стремление железной рукой загнать кого-либо к счастью, в данном случае – якобы расширить свободу НПО с помощью закона, который они считают дорогой к рабству?

Удивился ещё больше, услышав, что любой закон, регулирующий какие-либо отношения, лучше отсутствия закона. Иначе говоря, виселица по закону лучше помилования при его отсутствии!

Мною совместно с другими депутатами было предложено 26 поправок к бесславному закону. Из них 6 были приняты, а 20 отклонены. После того, как с критикой закона выступили руководители Евросоюза, США, Германии и других ведущих мировых держав, править его взялась и администрация президента – правда, руками депутатов. Видимо, для российской власти «пророков в своём Отечестве» не существует, а слышать она способна исключительно окрики «из-за бугра». В итоге закон в окончательном виде стал значительно лучше, однако коренные пороки сохранил.

Серьёзных улучшений в законе по сравнению с законопроектом оказалось только три.

Во-первых, власть отказалась от требования обязательного уведомления о создании и начале деятельности общественных объединений без образования юридического лица, иначе говоря, – от требования чеховского унтера Пришибеева «Народ, расходись! Не толпись! По домам!». Это значит, что разного рода общества любителей рыбалки, кошек, собак и прочие «вольнодумцы» могут по-прежнему собираться, не информируя об этом Федеральную регистрационную службу.

Во-вторых, отказ от всеобщего запрета на деятельность представительств и филиалов иностранных общественных организаций, в том числе благотворительных. Это снимает угрозу их закрытия и позволит продолжить работу, в том числе по острым социальным проблемам.

В-третьих, отсрочка вступления закона в силу на 90 дней со дня опубликования. Это позволило НПО хотя бы отчасти подготовиться к новой ситуации, а властям – набрать штат Росрегистрации и подготовить постановления правительства о правилах и формах содержательной и финансовой отчетности.

Пороки законопроекта, не искоренённые в законе, оказались численно больше и разнообразнее.

  1. Первый из них – поражение в правах на создание общественных объединений и НКО для неопределённого круга организаций и лиц. В таком праве может быть отказано любому частному лицу или организации, если их «цели, задачи и формы деятельности» противоречат законодательству РФ. Иначе говоря, права учреждать НПО могут быть навсегда лишены, например, участники несанкционированных пикетов, митингов или шествий, поскольку такая деятельность противоречит отечественному законодательству. Да и просто люди, нарушившие правила уличного движения. Решение в каждом случае будет приниматься чиновником Росрегистрации по собственному усмотрению. Между прочим, этому чиновнику предстоит определить, какие вообще «цели и задачи» имеет в голове учредитель – частное лицо. Не создаваемая организация, согласно тексту Устава, а именно учредитель! Видимо, в Росрегистрацию будут принимать исключительно экстрасенсов.
  2. Второй порок закона – запрет иностранным гражданам и лицам без гражданства (кроме законно находящихся в России) быть учредителями, членами и участниками российских НПО. Абсурдность такого запрета состоит в том, что, в соответствии с действующим законом, участником общественного объединения считается любое лицо, выразившее поддержку его целям или принявшее участие в его акциях. При этом участник общественного объединения не обязан официально оформлять свои отношения с ним. Иначе говоря, запретить кому-либо участвовать в деятельности общественного объединения практически невозможно, а сама эта запись в законе – явный признак «антиоранжевой» паранойи.
  3. Третий порок – множество положений, позволяющих отказать в регистрации на территории России иностранной НПО. Одно из таких положений открывает неограниченные возможности для произвола: если цели организации «создают угрозу… национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам РФ». Поскольку правовых определений этих понятий просто не существует, любая неугодная НПО может быть лишена возможности работать в России под предлогом угрозы «самобытности и культурному наследию».
  4. Четвёртый порок – сохранение тотального запрета на деятельность на территории ЗАТО международных организаций, в том числе созданных в России (например, международного общества «Мемориал»).
  5. Пятый порок – любая НПО отныне может быть ликвидирована за неоднократное нарушение законодательства РФ. Поскольку закон не оговаривает, о каком именно законодательстве идёт речь, сюда могут быть отнесены, например, Правила противопожарной безопасности. Таким образом, как отмечают эксперты, можно закрыть любую неправительственную организацию, члены которой были замечены в курении в неположенном месте или в неразрешенном использовании нагревательных приборов.
  6. Шестой порок – наращивание бюрократического контроля над финансово-хозяйственной деятельностью НКО. В первой версии законопроекта контроль хотели сделать всеобщим. В окончательном тексте он немного закамуфлирован. НКО обязаны по первому требованию предоставлять в Росрегистрацию отчеты о своей деятельности, подтверждающие, что они расходуют деньги в соответствии с уставными целями. Росрегистрации предоставляется также право затребовать эту информацию через налоговые и другие контролирующие органы, через банки и иные финансово-кредитные организации. Помимо этого Росрегистрация вправе раз в год проводить проверки соответствия деятельности НПО уставным целям, в том числе в части расходования средств. Продолжительность таких проверок никак не оговаривается, а на практике она растягивается на многие месяцы. НКО большую часть времени придется не заниматься проектами и социальной помощью нуждающимся, но писать отчеты о каждом шаге в новое бюрократическое ведомство по контролю за гражданами.
  7. Седьмой порок – тотальный контроль за всеми поступающими в Россию зарубежными деньгами, в том числе от граждан или юридических лиц. Отныне дополнительной обязанностью как российских НКО, так и зарубежных жертвователей, станет информирование Росрегистрации о количестве передаваемых и получаемых денег, о целях их использования и фактическом расходовании. В случае, если такие сведения не будут предоставлены или будут предоставлены не вовремя, организация может быть ликвидирована. Понятно, что иностранцам проще отказаться от помощи российским экологическим проектам, инвалидам или детям Беслана, чем мучить себя бесконечной бумажной волокитой.
  8. Восьмой порок – в законе нет определения «неприемлемой политической деятельности», осуществляемой на иностранные средства. Поэтому каждый чиновник будет трактовать его по-своему и на всякий случай расширительно. А это создаёт колоссальные возможности для злоупотреблений и применения закона в политических целях. Давление будет оказываться, скорее всего, не только по отношению к крупным НПО, активно защищающим права человека, но и небольшим НКО, неугодным местным властям. Причем зарывать их будут не за «политику», а по формальным основаниям, например, за мнимое несоответствие деятельности уставным целям или неоднократное нарушение законодательства. При этом, естественно, резко возрастают возможности для коррупции.

Забавной оказалась история подписания закона. В середине января 2006 г. средства массовой информации дружно занялись гаданиями о том, кого поддержит президент: Думу и Совет Федерации, которые закон приняли, или Общественную палату, большинство которой фактически высказалось против. Между тем, президент подписал закон ещё 10 января, но известно об этот стало лишь через 10 дней – после того, как из Москвы уехала канцлер Германии А. Меркель, которая среди других претензий к России выражала недовольство исходящей от закона угрозой международным НПО. Комментарии, как говорят, излишни.

Выступая в Думе 23 декабря 2005 г. по мотивам голосования против закона от имени фракции, я, среди прочего, говорил следующее:

«Общий смысл законопроекта предельно прост: вместо того, чтобы усиливать контроль гражданского общества над бюрократией, закон будет усиливать контроль бюрократии над гражданским обществом. Мы в очередной раз намерены двигаться в так называемую цивилизацию спиной вперёд…

Вообще удивляет, что в России мы наблюдаем в последнее время, так сказать, синдром… «казарменного псевдолиберализма». Люди, которые ещё недавно клялись ценностями свободы, теперь успешно её зажимают. Но, с другой стороны, радует, что левые политические силы всё больше и больше становятся защитниками не только социальных гарантий, но и политической свободы. В этом смысле всё возвращается на круги своя – к нормальной расстановке политических сил».

Как и следовало ожидать, практика применения закона показала, что зарегистрировать новую некоммерческую организацию стало много труднее, а некоторые из них были закрыты под надуманными предлогами.

И хотя периодически возникающие общественные акции создают почву для осторожного оптимизма, в целом ситуация меняется мало. Более того, в последние годы власть использует новую тактику «приручения» гражданского общества, создавая множество подконтрольных общественных организаций (палат, соборов, коалиций и т.д.), имитирующих социальную активность. Видимо, «управляемая демократия», помимо разного рода «вертикалей», предполагает и управляемое сверху… «гражданское общество».