. Москва
Уважаемые студенты! Уважаемые представители парламента и правительства! Уважаемые гости! Прежде всего позвольте мне выразить приятное удивление по поводу того, что сегодняшние парламентские слушания проводятся по инициативе студенческих организаций. Не скрою: наблюдая почти полный штиль в студенческом движении после 1991 года, я невольно вспоминал некрасовские строки:
Ты проснешься ль, исполненный сил,
Иль, судеб повинуясь закону,
Все, что мог, ты уже совершил…?
Позвольте мне на этом закончить короткое вступление и начать с конца, то есть с главного вывода. Этот вывод состоит в следующем: вступление в силу в январе 1996 года новой редакции Закона “Об образовании”, а в августе 1996 — Закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” означает, что создание системы правовых гарантий социальной защиты студентов в основном завершено. Что касается реализации этих гарантий, то это вопрос по преимуществу не юридический, а финансовый и политический.
Третий срок в третьем парламенте занимаясь законодательством в области образования, я хорошо знаю, как не просто принимались эти законы. Не пересказывая в подробностях драматических сюжетов, отмечу лишь два факта.
Факт первый: новая редакция Федерального Закона “Об образовании” была принята после двукратного преодоления вето Президента Советом Федерации первого созыва. Разумеется, никакого двукратного преодоления вето Конституция не предусматривает, как, впрочем, не предусматривает она и повторного возвращения в парламент Закона, по которому вето уже один раз преодолено. Однако в конце 1995 года целый блок законов социальной направленности после преодоления вето был возвращен Президентом в Совет Федерации со ссылкой на нарушение регламента. И только юридическая квалификация сотрудников аппарата и политический опыт депутатов тогдашнего Комитета Совета Федерации по вопросам науки, культуры и образования позволили избежать всех юридических ловушек и повторно принять новую редакцию Закона “Об образовании”. Тогда как все другие Законы, повторно возвращенные Президентом, до сих пор перебрасывают с парламентского поля на президентское и обратно.
Факт второй: Закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, как и предыдущий, дважды получал вето Президента. При этом текст второго вето был намного длиннее первого, и среди прочего в нем нам предлагалось разъяснить в Законе, что такое факультативные и элективные курсы, хотя это знает, наверное, любой студент второго курса.
Тем не менее, барьеры преодолены, и законы вступили в силу. Воплощенная в них концепция социальной защиты студента включает две составляющие, продиктованные условиями современной России с ее переходной экономикой, низким среднем уровнем жизни, чрезмерно высоким социальным неравенством и фактическим размыванием так называемых средних слоев.
- Главная задача — защита права на бесплатное высшее образование на конкурсной основе для большинства студентов государственных ВУЗов. Напомню, что 70-80 % граждан России по западным стандартам должны быть отнесены к различным слоям низшего класса и платить за высшее образование они не в состоянии.
- Создание условий для развития негосударственных ВУЗов, а также дополнительных платных образовательных услуг и платной подготовки специалистов сверх государственных заданий в государственных ВУЗах.
Это должно помочь привлечь в образование дополнительные средства, увеличить общее число студентов и полнее удовлетворить потребности тех, кто способен за это заплатить.
Сегодня мы будем говорить главным образом о первой составляющей, то есть о гарантиях права на бесплатное образование и создании необходимых для его получения условий. Для этого обратимся прямо к текстам Законов.
Начнем с денежных выплат студентам государственных, муниципальных высших учебных заведений, которые обучаются очно за счет средств соответствующих бюджетов. Для таких студентов устанавливаются:
- Стипендия — в размере установленного Федеральным Законом двукратного минимального размера оплаты труда. При этом студентам-инвалидам первой и второй групп, сиротам, а также детям, оставшимся без попечения родителей, размер стипендии увеличивается на 50 %.
- Доплата на питание из расчета на одного человека за каждый календарный день не менее чем 2 % установленного федеральным Законом минимального размера оплаты труда.
В соответствующих бюджетах дополнительно должны быть предусмотрены средства:
- На оказание помощи нуждающимся студентам — в размере 5 % стипендиального фонда.
- Для организации культурно-массовой, физкультурно-оздоровительной работы со студентами, их санитарно-курортного лечения и отдыха — в размере двух месячных стипендиальных фондов.
- На содержание общежитий и других объектов социально-культурной сферы системы среднего профессионального и высшего профессионального образования, а так же на реализацию мер по социальной защите студентов — ежемесячно в размере полутора или двух минимальных размеров оплаты труда в расчете на каждого студента, соответственно, среднего или высшего профессионального образования, обучающегося за счет средств федерального бюджета. Последняя норма обобщает предыдущее и не означает, что деньги на одни и те же цели будут выделяться дважды. Означает же это, говоря попросту, что ВУЗам из соответствующих бюджетов должны выделяться не только стипендиальный фонд, но и дополнительно примерно равные ему средства на социальные и культурные нужды студентов.
В вузовских кругах и студенческих структурах часто обсуждают вопрос: нужно ли платить деньги всем студентам, в том числе представителям так называемых “новых русских”, нередко отказывающимся их получать или приезжающим за ними на “Мерседесах”? Выскажу непопулярную личную точку зрения: нет не нужно, хотя проблем финансирования высшего образования это не решит. Закон же этого в деталях не регулирует, предоставляя правительству право устанавливать порядок назначения и выплаты стипендий.
Помимо денежных выплат, новой редакцией закона “Об образовании” и Федеральным Законом “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” для студентов устанавливается ряд социальных льгот. В их числе:
- право бесплатно пользоваться в государственных высших учебных заведениях библиотеками, информационными фондами, услугами учебных, научных, лечебных и других подразделений высшего учебного заведения в порядке, установленном Уставом ВУЗа. (Федеральный Закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, статья 16, пункт 2, подпункт 5);
- право на бесплатный проезд железнодорожным транспортом один раз в год туда и обратно — студентам очной формы обучения государственных, муниципальных ВУЗов, обучающимся за счет средств соответствующих бюджетов (там же, статья 16, пункт 3, часть 3);
- дополнительно к этому иногородним студентам очной формы обучения государственных, муниципальных ВУЗов, обучающимся по очной форме обучения, предоставляется право на бесплатный проезд железнодорожным транспортом один раз в год туда и обратно или автобусным транспортом при отсутствии железнодорожного сообщения (там же статья 16, пункт 3, часть 4);
- студентам, постоянно проживающим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностях Сибири и Дальнего Востока — авиационным транспортом один раз в год туда и обратно (там же);
- студентам высших учебных заведений предоставляется право на бесплатное пользование услугами государственных и муниципальных библиотек, а также на бесплатное посещение государственных и муниципальных музеев (там же, статья 16, пункт 3, часть 7).
Не оставил законодатель без внимания и вопрос о том, где и как жить студенту во время обучения. Вот, что говорит по этому поводу Федеральный Закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”:
“Каждый обучающийся, нуждающийся в жилой площади, должен быть обеспечен отвечающим санитарным нормам и правилам местом в общежитии при наличии соответствующего жилищного фонда высшего учебного заведения. Размер платы на проживание вы общежитии, коммунальные и бытовые услуги для обучающихся за счет средств соответствующего бюджета не может превышать 5 % размера стипендии.
При наличии обучающихся, нуждающихся в жилой площади, не допускается использование не по назначению входящей в жилищный фонд высшего учебного заведения жилой площади общежитий (сдача в аренду и иные сделки), а также использование, приводящее к ее сокращению” (статья 16, пункт 3, части 9,10).
Каждый, кто внимательно читал Федеральные Законы “Об образовании” (в новой редакции) и “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, наверное, заметил, что гарантии реализации права на бесплатное высшее образование предоставляются здесь не только отдельному студенту как личности, но и студенчеству как социальной группе. Хочу обратить внимание лишь на две такие гарантии, установленные пунктом 2 статьи 40 базового Закона:
- обязанность Федеральных органов власти выделять не менее 3 % расходной части Федерального бюджета на финансирование высшего образования;
- обязанность тех же органов обеспечить обучение за счет Федерального бюджета не менее 170 студентов на 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации.
Если первая цифра, введенная в Закон по требованию общественности и прежде всего Российского Союза Ректоров, никем не оспаривается, то вторая иногда вызывает возражения. Критики Закона считают, что 170 — слишком мало, поскольку в Российской Федерации в 1980 году было примерно 220, а в современных Соединенных Штатах примерно 340.
Как один из разработчиков Закона, скажу прямо: мы рады были бы поднять цифру до 250, но хотели быть реалистами. Вводя в Закон этот норматив, мы принимали во внимание следующие соображения.
- В советский период Россия готовила специалистов не только для себя, но и для республик всего бывшего Советского Союза. Теперь им платить за образование своих граждан в российских ВУЗах нечем, как и России — за образование граждан иностранных.
- В российском законе речь идет только о студентах ВУЗов, тогда как американская статистика, называя цифру 340 студентов на 10 тысяч граждан США, учитывает также студентов колледжей, то есть, по нашим меркам, учреждений среднего профессионального образования.
- Американская статистика учитывает студентов, обучающихся за счет всех источников финансирования, среди которых федеральный бюджет составляет приблизительно 1/3. В российском же Законе речь идет лишь о тех, кто учится за счет Федерального бюджета. Таким образом, если бы в России федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, негосударственные организации и физические лица финансировали образование приблизительно по американской схеме, число студентов на 10 тысяч граждан составило бы в нашей стране значительно более 500. Разработчики Закона как раз и имели в виду возможность иных, кроме Федерального бюджета, источников финансирования высшего образования, не говоря уже о том, что цифра 170 по Закону является не максимальной и не оптимальной, а минимально допустимой.
Несколько слов необходимо сказать о норме базового Федерального Закона, которая вызывает активные протесты со стороны части ректорского корпуса. Цитирую пункт 10 статьи 41 новой редакции Закона “Об образовании”: “Прием обучающихся в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования для подготовки специалистов в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления по договорам с физическими лицами, а также негосударственными предприятиями, учреждениями и организациями не может составлять более 25 процентов приема обучающихся по каждому направлению подготовки (специальности)”.
После вступления новой редакции Закона в силу в адрес его разработчиков посыпались обвинения, вплоть до обвинений в лоббировании интересов негосударственных ВУЗов. И действительно, прием в негосударственные ВУЗы по соответствующим специальностям в 1996 г. несколько расширился, тогда как в государственных остался либо на прежнем уровне, либо даже сократился. Позвольте в этой связи пояснить позицию законодателя.
- После выхода в свет известного постановления Правительства, разрешающего государственным ВУЗам принимать студентов на платной основе сверх установленных государственных заданий фактически произошло следующее: задания по наиболее престижным специальностям были заметно сокращены, платный набор расширен, следовательно, платное образование стало не дополнять, а вытеснять бесплатное. Прокуратура не раз обращала внимание на противоречие этой практики действовавшей тогда Конституции и первой редакции Закона “Об образовании”.
- Уверен: подготовка на платной основе большинства юристов, экономистов и менеджеров, решая некоторые сиюминутные проблемы некоторых ВУЗов, будет иметь отрицательные глобальные последствия для страны: усилится социальное неравенство, по уровню которого Россия и без того уже догнала и перегнала не только Западную Европу и Японию, но и Соединенные Штаты Америки; политическая элита станет еще более закрытой; возникнет новое поле для социальных и политических конфликтов; наконец, усилится криминализация общества, ибо криминальность российского бизнеса, по заказам которого будут готовиться специалисты, не вызывает сомнений, кажется, ни у кого: от Президента России до директора ЦРУ США. Не зря известный герой знаменитого романа “Крестный отец” любил повторять: один законник с портфелем украдет столько, сколько не снилось десяти грабителям с автоматами!
- Причиной перемещения в 1996 г. части набора по престижным специальностям из государственных ВУЗов в негосударственные является не новая формулировка Закона, а негибкость разработчиков государственных заданий. Пользуясь присутствием здесь представителей Министерства общего и профессионального образования, хотел бы сделать простое предложение: расширяйте государственные задания по подготовке юристов, экономистов, менеджеров, (возможно, за счет других специальностей, меньше пользующихся спросом). Это позволит государственным ВУЗам одновременно расширять платный набор, и тем самым решать часть своих финансовых проблем. Надо прекратить порочную практику, когда государство “сбрасывает” свои финансовые проблемы на ВУЗы, ВУЗы — на студентов и при этом все живут одним днем, не думая о будущем. Если законодатель и лоббировал чьи-то интересы, вводя ограничения на платную подготовку специалистов, то это не интересы негосударственных ВУЗов, равно как и не интересы ВУЗов государственных, это интересы тех, кто нуждается в бесплатном образовании, и тем самым, долгосрочные интересы страны. Впрочем, если нам предложат лучший вариант, позволяющий одновременно накормить “волков” и сохранить “овец”, мы готовы его рассматривать.
Обозначив основные законодательно установленные гарантии реализации права студентов на бесплатное высшее профессиональное образование на конкурсной основе, остается ответить на два главных вопроса. Первый — достаточен ли уровень гарантий, прописанных в Законе? Второй, еще более важный, — будут ли эти гарантии действовать?
Непопулистский ответ на первый вопрос мог бы быть следующим: законодательно установленный для студентов уровень социальных гарантий много меньше желаемого, но едва ли не больше возможного; или, точнее, не достаточен для полноценной жизни, но достаточен для выживания с учетом помощи родителей и вторичной занятости.
Напомню: согласно действующему законодательству, студенту положено в настоящее время примерно 210 тысяч рублей в виде прямых выплат; около 150 тысяч на содержание общежитий и социальную поддержку студентов должен получить ВУЗ. Первая цифра с учетом инфляции (6-10 тысяч раз) примерно в полтора раза меньше сорокарублевой стипендии прежних времен, а сумма двух составляющих (210 тысяч плюс 150 тысяч) существенно ниже официально установленного прожиточного (то есть физиологического) минимума. Однако если учесть, что средний уровень жизни в стране упал приблизительно в два раза, а по некоторым категориям граждан — в 5-7 раз, студенты окажутся в числе умеренно пострадавших от “шоковой терапии”.
Что же касается транспортных льгот, то еще раз выскажу непопулярную точку зрения: бесплатный проезд железнодорожным транспортом для всех студентов представляется мне льготой избыточной в современных условиях. Следовало бы сохранить его для северян, для проживающих в районах, приравненных к северным и для иногородних студентов с тем, чтобы они могли добираться к месту учебы и обратно к месту жительства, а для остальных установить частичную плату за проезд, дабы немного умерить охоту к перемене мест за государственный счет.
Что касается второго вопроса о том, будут ли законодательно установленные гарантии реализованы, то ответ на него будет зависеть от двух обстоятельств.
Первое из них — экономическая ситуация в стране; второе — активность общественных организаций и властных структур, заинтересованных в социальной защите студентов.
Экономическая ситуация в стране общеизвестна. Приведу короткую сравнительную характеристику некоторых показателей «великой депрессии» в Соединенных Штатах 1929-1933 гг. и России 90-х гг., именуемых периодом реформ. Характеристика принадлежит американскому профессору Михаилу Бернштаму и озвучена недавно радио “Свобода”. Спад продолжался в Соединенных Штатах более трех лет, в Российской Федерации — более шести лет. Падение среднего жизненного уровня составило в США 20 %, в России — 40 % (другие аналитики называют цифры в 2-3 раза). В Соединенных Штатах цены немного упали, в России выросли в несколько тысяч раз и т.д. Вопреки заявлениям руководства страны, обещанная стабилизация не наступила не только в 1992 году, но и в 1996 году. Не подтвердился даже прогноз Международного Валютного Фонда, согласно которому в 1996 г. в России должен был наблюдаться так называемый нулевой спад, иначе говоря, стагнация производства. Напротив, спад в первой половине 1996 г. составил около 6 % валового внутреннего продукта и по ряду показателей превысил спад года 1995. Что касается бюджета 1997 г., то предусмотренные в нем расходы на образование увеличены приблизительно на 12 % (с 15,2 приблизительно до 17,2 триллионов рублей), тогда как Министерство экономики прогнозирует инфляцию на уровне 21 %. Вице-премьер России господин Лившиц обещает экономический подъем теперь уже в 1998 году.
Что касается активности так называемых групп интересов или групп давления, то Комитет Государственной Думы по образованию и науке сделает все от него зависящее, чтобы расходы на образование в бюджете 1997 г. были увеличены. В противном случае мы проголосуем против такого бюджета.
Участникам парламентских слушаний будет небесполезна информация о том, как и какие фракции Государственной Думы голосуют по вопросам образования. Мне же, как человеку, не принадлежащему ни к одной зарегистрированной партии, вполне этично будет ее озвучить. В качестве примера приведу результаты недавнего голосования по преодолению президентского вето на один из важнейших законов — Закон “О государственной поддержке начального профессионального образования”. Вот кто голосовал “за”:
фракция Компартии Российской Федерации — 98 %;
фракция ЛДПР — 80 %;
Аграрная группа — 69 %;
группа “Народовластие” — 58 %;
группа “Российские регионы” — 51 %;
депутаты, не входящие во фракции и группы — 27 %;
фракция “Яблоко” — 11 %;
фракция “Наш дом – Россия” — 7,6 %.
Цифры почти везде округлены до целых. Более или менее аналогичным было соотношение голосов по поправкам в бюджет 1996 г. по части финансирования науки и образования и по другим сложным вопросам, относящимся к сфере деятельности нашего Комитета.
Думаю, свою часть пути по защите интересов образования и науки в бюджете 1997 г. прошли или пройдут наши коллеги из объединенного Министерства общего и профессионального образования. Однако надо иметь в виду, что Правительство представляет, в отличие от Парламента, единую “команду” и премьер-министр, как сообщали средства массовой информации, запретил ее членам “тянуть бюджетное одеяло” на себя.
Более же всех заинтересованы в социальных гарантиях студентов сами студенты, и именно от вас, от ваших законных активных действий во многом будет зависеть уровень финансирования высшего образования в 1997 году. Позволю себе короткую аналогию.
Весной 1995 г. я оказался в Нью-Йорке на конференции по проблемам образования. Как раз в это время мэр Нью-Йорка господин Джулиани и губернатор штата Нью-Йорка господин Патаки в рамках республиканского “Контракта с Америкой” объявили о предстоящем сокращении расходов на образование, что прежде всего должно было затронуть демократические ВУзы. “Демократические” означает не правую политическую ориентацию, как у нас в России, а доступность университета представителям средних и низших слоев. Студенты ответили на это намерение консервативных властей сорокатысячной демонстрацией и другими массовыми акциями протеста. Город был заклеен карикатурами на мэра и губернатора. Вместе со студентами в акциях активно участвовали преподаватели университетов, расходы которых предполагалось урезать. В результате власти отступили, а интересы образования удалось защитить.
Уважаемые участники слушаний, проект рекомендаций, которые мы хотели бы сегодня принять за основу, был роздан. Не буду его озвучивать. Хочу лишь еще раз обратить внимание на то, что предлагал на предыдущих парламентских слушаниях в мае 1996 г.: если мы хотим более эффективно защищать интересы образования, необходимо наладить более тесную координацию действий профильного министерства, соответствующих комитетов Государственной Думы и Совета федерации и общественных организаций, объединяющих тех, кто учится или учит. В данном случае — студенческих. Без этого Законы в области образования не удастся воплотить в жизнь, а жизнь будет и дальше идти вне закона.
В заключение позвольте вернуться к началу доклада и повторить еще раз: мы рады, что сегодняшние слушания проводятся по инициативе студентов, что студенческие организации, кажется, начали “созревать” для организованной защиты своих интересов. Мы поздравляем Вас с наступающим Международным праздником и хотим пожелать, чтобы при слове “студенты” у каждого в памяти воскресала строка из незатейливой студенческой песни “лихой, неунывающий народ”.
Спасибо за внимание.