V.12. Инвалиды: если Президент поддерживает, кто разоряет? - Смолин Олег Николаевич

Число инвалидов в России приближается к 11 миллионам и ежегодно растет приблизительно на миллион. Через 3 года инвалидом окажется каждый десятый житель страны.

Один из парадоксов политики последних лет заключается в следующем: быть может, никогда еще в послесоветскую эпоху власть на самом высоком уровне не уделяла инвалидам так много внимания; но вместе с тем и не проводила по отношению к ним такого жесткого курса. Президент В. Путин дважды встречался с руководителями общественных организаций инвалидов — в декабре 2000 г. и в ноябре 2002 г. — и по результатам встреч дал своей Администрации и Правительству немало хороших поручений. Однако большинство этих поручений либо не исполнены, либо хуже – исполнены с точностью до наоборот. Но обо всем по порядку.

По затратам сил и времени социальная защита инвалидов занимает в моей законодательной работе ведущее место, наряду с образованием. Это и понятно: с рождения на собственном иногда горьком опыте знаю жизненные проблемы тех, кому не повезло со здоровьем, а потому стараюсь помочь им, сколько могу. Некоторые меня за это осуждают — старается, мол, для своих — но греха в том не вижу. Думаю, что хуже, когда некоторые инвалиды, попав в Парламент, из-за партийной дисциплины или политических убеждений не поддерживают социальные законы в интересах своих товарищей по судьбе.

Основные направления моей работы по социальной защите инвалидов можно для краткости обозначить следующим образом:

1) система социальных гарантий;
2) пенсии;
3) бюджетные деньги;
4) образование.

1. Система социальных гарантий. Такая система установлена Федеральным Законом “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”. Совместно с другими депутатами и общественными организациями инвалидов над этим Законом я работал еще в Верховном Совете, а затем в Совете Федерации первого созыва. Закон дважды отклонялся Президентом Б. Ельциным, и мне было очень непросто убедить депутатов голосовать за преодоление президентского вето. Закон требовал немалых денег. Сейчас многие жалуются, что Закон исполняется плохо — и это правда. Но надо понимать: если во многих регионах страны, в т.ч. в Омской области, плохо ли, хорошо ли, для инвалидов действуют льготы по оплате жилья, коммунальных услуг, телефона, в какой-то степени — транспортные льготы, то это главным образом благодаря Закону. Без Закона большинство этих гарантий были бы отменены. В стране это помогает примерно 11 миллионам инвалидов, в Омской области – около 90 тысячам (с членами семьи – примерно в 3 раза больше).

За время работы Госдумы второго и третьего созывов Правительство неоднократно предлагало отменить или приостановить целый ряд норм Закона, предусматривающих социальные гарантии для инвалидов, однако по большинству позиций нам пока удалось этого не допустить. В частности, удалось отстоять:

льготы по оплате жилья и коммунальных услуг. Их взял на себя федеральный бюджет, хотя инвалидам это обошлось недешево (см. подраздел “Бюджетные деньги”);
право на выбор системы оплаты телефонных переговоров – Правительство требовало насильственно перевести всех на повременную оплату, а это ударило бы по инвалидам, особенно с нарушениями зрения и опорно-двигательного аппарата, которые ограничены в передвижении (на апрель 2003 г. Закон еще не принят, но по предварительной информации Правительство и профильный Комитет согласились сохранить право выбора системы оплаты за телефон).

Во Второй Думе, как минимум, по одной позиции нам даже удалось продвинуться вперед. Это касается определения понятия “ребенок-инвалид”. Согласно всем российским и международным документам, ребенком считается лицо до 18 лет. Однако для детей-инвалидов в Законе 1995 г. было сделано исключение — ими признавались лица до 16 лет. Во Второй Думе нам удалось принять новую редакцию статьи 1 Закона, которая предусматривает, что детьми-инвалидами также признаются лица до 18-летнего возраста. Такие же изменения внесены в пенсионное законодательство. Тем самым на детей-инвалидов были распространены социальные гарантии и условия пенсионного обеспечения, которыми они прежде пользовались только до 16 лет.

Из числа других моих законопроектов, касающихся социальных гарантий для инвалидов как физических лиц, назову лишь три.

Смысл первого состоит в том, чтобы обязать власти рассчитывать особый прожиточный минимум для инвалидов I группы. Идея была предложена Омской ассоциацией тяжелых инвалидов “Лювена” и связана с тем, что ни прежняя надбавка на уход, ни некоторое увеличение базовой пенсии с 2002 г. не компенсируют дополнительных расходов этой группы людей (на лекарства, на передвижение, на оплату тех, кто за ними ухаживает и т.п.). Ясно, что величина прожиточного минимума для таких инвалидов должна быть выше, чем для обычного пенсионера, причем в случае принятия закона они могли бы рассчитывать на дополнительную социальную помощь со стороны государства. Вторая Дума Закон приняла, однако он был отклонен Советом Федерации, и преодолеть вето не удалось. В Третьей Думе за аналогичный Закон проголосовали лишь 174 депутата в основном от Компартии (100 %) и Агропромышленной группы (100 %), а также «Яблока» (52,9 %), в то время как от Союз Правых Сил — 3,8 %, «Отечества» — 3,8 %, от ЛДПР и «Единства» — 0. Это еще один пример того, насколько состав Третьей Думы хуже, чем Второй.

Второй законопроект также внесен по предложению “Лювены”. Смысл его состоит в следующем. В рамках I группы инвалидности существует особая категория инвалидов с третьей степенью ограничения в передвижении, которые практически не пользуются многими льготами и гарантиями, прописанными в Законе о социальной защите инвалидов. Законопроект предполагает дать им право заменить эти социальные гарантии денежными компенсациями. Тем самым он приближает уровень государственной поддержки этих инвалидов к другим инвалидам I группы. Закон находится на рассмотрении в профильном Комитете Госдумы.

Третий законопроект касается расширения льгот для инвалидов по оплате жилья и коммунальных услуг. По просьбам омских инвалидов я предложил внести изменения в Закон с тем, чтобы льгота касалась не только самого инвалида, но хотя бы еще одного лица, осуществляющего постоянный уход за ним. Понимаю, что в условиях “коммунальной реформы” шансов у закона мало, но свой путь пройду до конца.

2. Пенсионное обеспечение. Еще во время работы в Верховном Совете России мне удалось:

несколько увеличить надбавку за уход за инвалидами I группы;
ввести в Закон увеличение размера пенсии для инвалидов за каждый год работы сверх стажа, который требуется для назначения пенсии.

Эти мои поправки действовали 10 лет и ежемесячно приносили инвалидам пусть небольшие, но реальные дополнительные деньги.

Как уже отмечалось, при подготовке нового пенсионного законодательства удалось сначала повысить до 900 рублей, а затем проиндексировать базовые пенсии для:

инвалидов I группы;
детей-инвалидов;
инвалидов детства.

Однако, во-первых, уровень даже этих пенсий остается крайне низким. По справедливости и логике вещей базовая пенсия инвалида должна быть равна прожиточному минимуму плюс дополнительные расходы, связанные с инвалидностью. Во-вторых, совсем нищенскими остались базовые пенсии для инвалидов II и III групп. Добиться их серьезного увеличения нам до сих пор не удалось.

Особая проблема – пенсии для работающих инвалидов. Когда Правительство внесло в Третью Думу блок законов, обеспечивающих проведение пенсионной реформы, над ними нависла очень серьезная угроза – возможность потерять пенсию в период работы. В проекте Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”, принятом Думой в первом чтении, назначение и выплата пенсии инвалиду увязывались не с его инвалидностью, но с утратой трудоспособности.

Очевидно, что экспертиза вполне может установить степень утраты профессиональной трудоспособности. Например, у инвалида, лишенного зрения, профессиональная трудоспособность водителя утрачена на 100 %. Однако никто не в состоянии определить степень утраты трудоспособности вообще. В правительственных документах предполагается, что I группа инвалидности означает 100-процентную утрату трудоспособности, однако эта I группа не мешает многим инвалидам быть докторами и кандидатами наук, директорами предприятий, успешными предпринимателями, становиться паралимпийскими чемпионами, работниками администраций и депутатами Парламента. В одной публикации сообщалось даже, что до четверти нобелевских лауреатов по состоянию здоровья могли бы быть признаны инвалидами.

Опасность правительственной концепции заключалась именно в том, что она допускала возможность отказа в пенсии или уменьшения пенсии работающему инвалиду на том основании, что работоспособность у него не утрачена – иначе бы не работал.

В результате сложных переговоров с М. Зурабовым концепцию правительственного закона не удалось изменить, но оказалось возможным смягчить. Во втором чтении в закон были включены предложенные мною поправки, согласно которым:

1) пенсия выплачивается инвалиду вне зависимости от наличия у него оплачиваемой работы;
2) степень утраты инвалидом трудоспособности определяется исключительно по медицинским показаниям;
3) при переходе на новую систему первая, вторая и третья группы инвалидности приравниваются, соответственно, к третьей, второй и первой степеням утраты трудоспособности;
4) устанавливается двухлетний переходный период для того, чтобы Правительство, законодатели и общественные организации инвалидов могли определить, что означает «утрата трудоспособности» и насколько целесообразно использование этой концепции при решении проблем пенсионного обеспечения инвалидов.

В настоящее время наши коллеги из ЦП ВОИ готовят обращение в Конституционный Суд с тем, чтобы доказать антиконституционный характер норм, увязывающих пенсионирование инвалида только с утратой им трудоспособности. Но времени остается мало. Установленный Законом переходный период истекает 1 января 2004 г.

Если же позиция разработчиков пенсионной реформы возобладает, если трудоспособность будет пониматься буквально как возможность заниматься каким-либо трудом, мы в очередной раз получим ярко выраженную антиреабилитационную концепцию, когда работающего инвалида будут наказывать лишением либо снижением пенсии за то, что он сумел реабилитироваться. Очевидно, что такая система стимулирует инвалидов не работать над собой, но лишь просить помощи у государства. Как мне уже не раз приходилось говорить, при таком подходе страна добьется рекордной производительности, но не труда, а покоя и лени.

3. Деньги: бюджет и налоги.

Очевидно, что без денег, без необходимого финансирования невозможны никакие реформы и никакая социальная защита инвалидов вообще. Среди всех вопросов финансовой поддержки инвалидов остановлюсь на двух: федеральный бюджет и налоговые льготы.

Федеральный бюджет

Каждый год даже в самое трудное время нам удавалось в Верховном Совете, Совете Федерации и в Госдуме увеличивать расходы федерального бюджета по программам “Дети-инвалиды”, “Социальная поддержка инвалидов” и др. За счет этих денег тысячи и тысячи людей получили протезы, слуховые аппараты, автомобили, другие средства реабилитации, а, например, санатории всероссийских общественных организаций инвалидов – лечебное и другое необходимое оборудование.

С 1993 г. мне удается закладывать в бюджет и практически ежегодно увеличивать средства на выпуск литературы для слепых и инновационные средства информационного обеспечения инвалидов по зрению. В бюджете 2003 г. Правительство предлагало сократить финансирование на эти цели на 10 млн. рублей, однако моими усилиями оно было увеличено на 8 млн. По этой бюджетной строке в специальные школы и библиотеки поступают не только книги, напечатанные шрифтом Брайля, и “говорящие книги”, изданные на кассетах, но и специальные принтеры, синтезаторы речи, читающие машины и другое оборудование, которое призвано помочь инвалидам по зрению восполнить недостаток информации. По некоторым информационным технологиям для незрячих наш российский уровень вполне соответствует мировому.

В Третьей Думе совместно с Президентом Паралимпийского Комитета В. Лукиным нам ежегодно удается закладывать в бюджет специальные деньги на подготовку спортсменов-инвалидов, в т.ч. к Паралимпийским играм. В 2003 г. по сравнению с 2002 г. эта бюджетная “строка” выросла с 30 до 60 млн. рублей.

Аналогичным образом Госдума приняла мою поправку об увеличении в 2003 г. расходов на финансирование реабилитационных центров Всероссийского общества слепых и школы собак-проводников на 18 млн. рублей. Это позволит пройти курсы реабилитации сотням инвалидов по зрению, в т.ч. пострадавшим от войны в Чечне.

Однако в последние годы в целом доля бюджетных расходов на социальную защиту инвалидов либо не растет, либо сокращается. Так, в 2001 г. на эти цели в федеральном бюджете было выделено 10 млрд. рублей. Общественные организации инвалидов с удовлетворением встретили появление этой «строки» бюджетных расходов, полагая, что в последующие годы смогут рассчитать действительные потребности в средствах на реализацию Федерального Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и постепенно увеличивать эту сумму. Однако на практике в федеральном бюджете 2002 года на реализацию Закона было выделено 11,8 млрд. рублей, что в лучшем случае способно покрыть инфляцию.

В федеральном бюджете на 2003 год, по заявлению Правительства, деньги на реализацию Закона о соцзащите инвалидов предусмотрены на прежнем уровне. Однако, во-первых, с учетом ожидаемой инфляции это меньше, чем в 2002 г., на 10-12 %, а с учетом роста прожиточного минимума – на 22,7 %, т.е. почти на четверть! Во-вторых, почти половина этих денег передается субъектам Федерации для обеспечения инвалидам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Эти расходы представляются явно завышенными, и вполне возможно, что за счет инвалидов финансируется коммунальное хозяйство. Аналогичным образом либо не увеличиваются, либо сокращаются в 2003 г. большинство других программ, связанных с социальной защитой инвалидов, включая программу “Дети-инвалиды”, которая в 2003 г. сокращается на 100 млн. рублей. В итоге в реальных деньгах в 2003 г. инвалиды получат едва ли не в 2 раза меньше, чем в 2002 г!

Налоговые льготы

Как бы ни критиковали Российский Парламент, подчас совершенно справедливо, следует поставить ему в заслугу, что Верховный Совет, первая и вторая Государственные Думы сохраняли налоговые льготы для предприятий, принадлежащих общественным организациям инвалидов и использующих их труд. К сожалению, начиная с 2001 года, позиция большинства Государственной Думы, подконтрольного Правительству, резко изменилась, и налоговые льготы в значительной степени были сокращены.

В «верхах» возобладала точка зрения, согласно которой в России все должны платить абсолютно одинаковые налоги: инвалиды – как «новые русские», образование – как водочные компании, медицина – наравне с производителями табака и т.д. Причем это уже не в первый раз, когда по иронии истории стереотипы самого примитивного, «казарменного» коммунизма (всем — поровну) используются для введения столь же примитивного «дикого» капитализма.

Разумеется, мы, как могли, боролись за сохранение налоговых льгот. Представители крупнейших общероссийских организаций инвалидов, включая ВОС, ВОГ, ВОИ, инвалидов-афганцев и инвалидов-чернобыльцев, работали со всеми депутатами в регионах. В ответ депутаты клялись им в любви. Однако за ключевую поправку, сохраняющую льготы по налогу на прибыль, проголосовал только 171 депутат, в т.ч. Агропромгруппа – 97,6 %, КПРФ — 94,1 %, “Регионы России” — 40 %, группа “Народный депутат” — 18,3 %, “Отечество — вся Россия” — 11,4 %, “Единство” — 8,6 %, СПС — 2,7 %, ЛДПР – 0.

Интересно, что на первой встрече с руководством общественных организаций инвалидов в декабре 2000 г. Президент В. Путин прямо заявил, что сокращение налоговых льгот не должно их коснуться, а на второй встрече в ноябре 2002 г., хотя и в обтекаемой форме, поручил своему Правительству специально рассмотреть вопросы налоговых льгот для инвалидов. Увы, в жизни все оказалось ровно наоборот. Президент либо не хозяин своему слову, либо не может управлять Правительством, которое всецело ему подчинено.

В результате подобной, извините за выражение, “политики” в 2002 г. большинство предприятий, принадлежащих общественным организациям инвалидов, оказались убыточными, на грани банкротства или даже банкротами, а несколько десятков тысяч инвалидов России потеряли рабочие места.

Поскольку предприятия, использующие труд инвалидов, без государственной поддержки существовать не могут, в индустриально развитых странах в этих целях используются либо налоговые льготы, либо бюджетные компенсации. Российская власть, как всегда идет “своим путем”, не делая ни того, ни другого. Большинство Третьей Думы провалило мои поправки к бюджету 2002 и 2003 г., предусматривавшие компенсацию инвалидам за ликвидированные налоговые льготы. В последнем случае за поправку проголосовали: КПРФ — 93 %, “Яблоко” – 88,2 %, Агропромгруппа – 81,4 %, группа “Регионы России” — 36,2 %, группа “Народный депутат” — 14,8 %, СПС – 9,1 %, “Отечество” — 2 %, ЛДПР – 0, “Единство” — 0.

Катастрофа была бы полной, однако ценою огромных усилий и нервов, опираясь на поддержку общественных организаций инвалидов, при помощи депутатов левой, патриотической и социальной ориентации мне всё же удалось сохранить:

право общественных организаций инвалидов и созданных ими предприятий относить на издержки производства часть прибыли, направленную на социальные нужды инвалидов и содержание этих организаций;
аналогичные льготы по налогу на прибыль для всех предприятий, на которых инвалиды составляют не менее 50 %, а их доля в оплате труда – не менее 25 %;
льготы по налогу на добавленную стоимость для хозяйственных обществ, единственным собственником имущества которых являются общественные организации инвалидов, при условиях, описанных в предыдущем абзаце и т.п.;
освобождение от социального налога общественных организаций инвалидов и их предприятий. Однако в результате пенсионной реформы им приходится перечислять 14 % от фонда зарплаты в Пенсионный фонд, чтобы работники не потеряли право на страховую и накопительную части пенсии.

В настоящее время над общественными организациями инвалидов нависли еще две финансовые угрозы в виде возможной отмены льгот по налогу на имущество и увеличения земельного налога. Эти потери, например, для Всероссийского общества слепых и Всероссийского общества глухих, могут оказаться невосполнимыми, поскольку ими создана достаточно мощная производственная база. Эти вопросы неоднократно обсуждались мною с Министром экономического развития Г. Грефом и Министром труда А. Починком. Получены хорошие обещания. Однако “цыплят” будем считать по осени.

Общественными организациями инвалидов подготовлен, а мною внесен в Госдуму и подписан почти у сотни депутатов проект закона о возвращении общественным организациям и предприятиям инвалидов налоговых льгот. Однако в нарушение Федерального конституционного закона Правительство пять месяцев не давало на этот закон заключения, и в конце концов заключение оказалось отрицательным. Не уверен, что через Думу этот закон удастся “продавить”. Однако мы, по крайней мере, еще раз узнаем, кто инвалидов поддерживает на деле, а кто, как партия “Единая Россия”, их разоряет и при этом занимается политической саморекламой.

Налоговая политика Правительства тем более удивительна, что оно постоянно провозглашает либеральные ценности и стремление создать свободную рыночную экономику. Между тем либералы постоянно заявляют о стремлении обеспечить людям возможность зарабатывать деньги, дать им «удочки» вместо того, чтобы делить рыбу. Однако в данном случае «удочки» у инвалидов отбирают, хотя и «рыбы» взамен тоже не дают.

4. Образование.

В свое время в Закон РФ “Об образовании” и в Федеральный Закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” вошли мои предложения, которые, среди прочего, предусматривают:

повышение на 50 % стипендий инвалидам I и II группы — студентам высших учебных заведений. Когда Правительство стало вводить систему академических и социальных стипендий, мы добились, чтобы последние назначались студентам-инвалидам в обязательном порядке;
внеконкурсный прием инвалидов I и II группы в профессиональные учебные заведения при условии успешной сдачи вступительных экзаменов и наличии положительного заключения медико-социальной экспертизы. В Третьей Думе это право удалось распространить на:

детей-инвалидов;
инвалидов-участников боевых действий;
лиц в возрасте до 20 лет, имеющих только одного родителя-инвалида при условии, что среднедушевой доход в семье ниже прожиточного минимума.

Правительственная Программа модернизации образования до 2010 года ставит перед инвалидами массу сложных проблем, для решения которых мне потребуется приложить немало усилий, работая с Министерством образования. Назову лишь два важнейших вопроса:

как будет решен вопрос о льготах при поступлении в профессиональные учебные заведения для тех, кто их имеет сейчас, в т.ч. для инвалидов?
сохранится ли для инвалидов бесплатное образование при введении системы образовательных ваучеров или государственных именных финансовых обязательств?

Ответы на эти вопросы призван дать Федеральный закон “Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)”, однако драматическая история принятия этого закона продолжается уже скоро 8 лет. Надеюсь все же, что хоть одно Поручение Президента, хотя бы через 3 года, будет выполнено, и до конца работы Третьей Думы нам удастся согласовать текст закона с его Администрацией.

В целом, мое видение проблемы социальной защиты инвалидов может быть выражено следующим образом: обеспечить необходимый уровень социальных гарантий для тех, кто не может работать; стимулировать, а не наказывать тех, кто работать может и хочет. Это значит: не только не отнимать пенсии у работающих и налоговые льготы у предприятий, но, напротив, создавать новые рабочие места для инвалидов, стимулировать тех, кто применяет их труд, по максимуму помогать с образованием. Короче, создать для них действительно равные условия, как это рекомендовано Стандартными правилами об обеспечении равных возможностей для инвалидов, принятыми в 1993 г. Генеральной Ассамблеей ООН.

Помнится, в советское время была такая поговорка: войну – пережили, благосостояние – переживем! Теперь ее все чаще вспоминают инвалиды, правда, в несколько иной редакции: кризис пережили, дай Бог пережить экономический рост!

И хотя федеральная власть в последние два года проводит курс, откровенно направленный против инвалидов, хочется надеяться, что вместе мы сумеем преодолеть не только противодействие власти, но и ограниченные возможности здоровья неограниченными возможностями духа.