августа
В руках бюрократии любое хорошее дело превращается в дурь. Не помню, значится ли такая формулировка среди законов Паркинсона. Но даже если и нет, претендовать на авторство не буду: слишком она тривиальна. А очередное ее подтверждение на поле образовательной политики слишком грустно. Однако к делу.
В новый учебный год страна вступает с новым Федеральным законом об обязательном общем образовании. Казалось бы, есть причины радоваться, причем сразу две.
Во-первых, в «смутное время» 1990-х гг., по оценкам М. Лазутовой (в то время замминистра образования России), количество детей школьного возраста вне системы образования достигало 3,5–3,7 млн. человек. По данным экспертов, за тот же период по одному из признанных международных показателей – среднему количеству лет обучения работающего населения – Россия отстала от наиболее передовых стран на два года. Это прямо сказывается на экономической эффективности, а главное – на человеческом потенциале. В таких условиях возрождение всеобщего среднего образования – это действительно благо и для общества, и для человека. Если только это действительно образование (а не «галка» в отчетности) и действительно всеобщее (т. е. реально доступное каждому).
Во-вторых, закон об обязательном общем образовании внесло Правительство РФ по инициативе Президента. Никакому другому субъекту права законодательной инициативы провести такой закон было бы невозможно. Главное Государственное правовое управление (ГГПУ) Президента немедленно дало бы заключение: закон противоречит Конституции. И, что самое печальное, с формальной точки зрения такое заключение было бы правильным: Конституция действительно обязывает гражданина получать лишь основное общее образование (9 лет), а законом расширять можно лишь предусмотренные Конституцией права, но никак не обязанности.
В России, как известно, все субъекты права законодательной инициативы перед президентским ГГПУ равны, но Президент и правительство – равнее. Однако в данном случае этот минус имел все шансы превратиться в плюс. На самом же деле превратился в три минуса.
Первым из них страна и образовательное сообщество обязано правительству, которое отнеслось к поручению Президента и собственной чрезвычайно важной законодательной инициативе, мягко говоря, легкомысленно. А проще говоря, профанировало идею, которая могла стать важнейшим позитивным проектом постсоветской эпохи после формирования в середине 1990-х гг. законодательных основ образовательной политики.
Как следует из Пояснительной записки и текста закона, все его содержание правительство свело к одному: обязать каждого ребенка учиться, а его родителей – учить свое дитя после окончания основной (девятилетней) школы. Поэтому, по расчетам «цифиркиных» от образовательной власти, закон коснется лишь нескольких десятков тысяч детей и к тому же не потребует никаких дополнительных затрат. Ведь в стране «демографическая яма», и общее количество школьников сокращается.
Как тут ни вспомнить грустное замечание учителя из фильма «Доживем до понедельника»: да, мой КПД мог быть и повыше! Увы, советская система образования – одна из передовых систем своего времени – тоже периодически давала брак. Но почему именно этот «брак» в постсоветский период так успешно пробирается в правительственные чиновники?
Казалось бы, каждому, кто имел или имеет хоть какое-то отношение к системе образования, совершенно очевидно: суть закона об обязательной полной средней школе должна состоять вовсе не в том, чтобы заставить родителей, детей, учителей учиться или учить каждого ребенка 11 лет, но в том, чтобы создать каждому условия для того, чтобы он мог и хотел учиться. И для этого надо решить не один, но целый комплекс вопросов. Вот лишь некоторые из них.
1. Количество детей вне школы. В сентябре 2005 г. в проекте доклада к заседанию правительства министр А. Фурсенко утверждал, что 15% из их числа не получают полного среднего образования. По данным Общественной палаты, не учатся примерно 1 млн. детей школьного возраста. Несколько лет назад, выступая в Госдуме, представитель Генеральной прокуратуры называл 1 млн. 900 тыс. Наконец, если сравнить данные самого же правительства, представленные Комитету ООН по правам ребенка, то окажется, что общее количество детей в возрасте 7–15 лет составляет 15 млн. 810 тыс., а количество детей в 1–9 классах общеобразовательной школы – 13 млн. 428 тыс. Как видим, разница составляет более 2,3 млн. человек. Не берусь судить, кто прав. Ясно одно: в стране нет даже нормальной образовательной статистики, а без нее говорить о всеобщей обязательной средней школе просто смешно.
2. Дети из семей с низкими доходами. Не секрет: большинство ребят, не посещающих школу, относятся именно к этой группе. Не раз лично сталкивался с ситуацией, когда сельский ребенок зимой не посещает школу просто потому, что у него нет теплой одежды, или потому, что вынужден работать и помогать родителям. Интересно, задавались ли авторы закона хотя бы следующими вопросами:
- можно ли изменить ситуацию при минимальной зарплате, которая даже после сентябрьского повышения составит менее 60% от прожиточного минимума?
- или при основном детском пособии, которое в большинстве регионов страны так и осталось на уровне 70 руб.?
- где предложения о введении специальных мер государственной поддержки малообеспеченных детей, включая специальные стипендии, бесплатные учебники, бесплатное питание, школьную форму?
Судя по тексту и Пояснительной записке к закону, от подобных вопросов его авторы бесконечно далеки.
3. Сельская школа. В июле 2007 г. общественное движение «Образование – для всех» проводило по этому поводу специальные слушания в Государственной думе. Они показали, что и в этой области большинство вопросов по-прежнему остаются безответными. Вот лишь три из них.
Во-первых, как совместить разговоры об обязательной средней школе с массовым закрытием школ на селе, особенно малокомплектных? Ведь по данным самого министерства, полученным на официальный запрос автора, в 2003–2004 учебном году было закрыто 686 общеобразовательных учреждений, находящихся в сельской местности; в 2004–2005 учебном году – 575; в 2005–2006 – 654.
Во-вторых, почему программа «Школьный автобус» прекращает свое действие через два года? Или в министерстве полагают, что к тому времени в России не будет больше ни сел, ни сельских школ? Или считают, что ресурс каждого выданного школьного автобуса – не менее ста лет?
В-третьих и главное: почему вместо того, чтобы превращать сельскую школу в производственно-технический и социокультурный центр, ее закрывают и тем самым помогают вырождению села?
Альтернативные проекты давно разработаны и успешно реализованы творческими педагогическими коллективами, но знать о них никто не хочет. Чиновники Министерства не сочли нужным познакомиться с этим опытом на уже упомянутых общественных слушаниях в Государственной думе.
4. Дети-инвалиды. Согласно рекомендациям Парламентских слушаний, проведенных в апреле 2005 г. профильным комитетом Госдумы и Российским советом по развитию образования (РосРО), в стране не учатся более 200 тыс. таких детей. Однако авторы закона об обязательном среднем либо вообще не знают этой проблемы, либо делают вид, что ее не существует.
5. Подушевое финансирование и усиление неравенства образовательных возможностей.
Как неоднократно признавали международные эксперты, это неравенство в России давно превысило допустимые пределы. В таких условиях обеспечить на деле обязательное полное среднее образование для каждого практически невозможно. Однако вместо того, чтобы ограничивать неравенство, власти провоцируют его рост. Одно из главных средств – подушевое финансирование. Именно оно ускоряет закрытие сельских школ и небольших школ вообще, создавая преимущество школам городским и в особенности крупным. Между тем, как показал международный опыт, нормативное финансирование не может сводиться к подушевому и требует более сложных корректирующих формул. При этом маленькие школы оказываются вполне эффективными и успешными (например, так называемая однокомнатная школа в США).
6. Негосударственная школа.
В современной России это лишь около 1% всех детей, однако многие из них не смогли бы получить образование в школе обычной, массовой. В отличие от стандартных представлений многих российских чиновников и депутатов, в такой школе учатся не только дети богатых людей, но и дети из семей со средними доходами, требующие индивидуального подхода. А, например, в православных школах – и дети из неблагополучных семей. Гуманистическая педагогика не позволяет пренебрегать ни одним ребенком, тем более когда ставится задача дать полное среднее образование каждому.
Однако после «погрома в законе», прекраснодушно именуемого у нас модернизацией, негосударственные школы:
- обложены налогами по полной программе наравне с коммерческими организациями;
- вынуждены платить огромную арендную плату;
- в большинстве регионов лишены государственного финансирования, несмотря на наличие аккредитации.
Все это приводит к повышению платы за обучение и закрытию социальноориентированных негосударственных школ. На самом деле идти следовало в прямо противоположном направлении, используя зарубежный опыт выделения образовательных организаций повышенной социальной полезности и оказания им дополнительных мер государственной поддержки.
7. Государственные стандарты и образовательные программы.
Известно, что законность действующих образовательных стандартов до сих пор подвергается сомнению. Но еще важнее другое: обязательное полное среднее образование предполагает, естественно, переход (точнее, возвращение) на линейный принцип изучения предметов. Кстати, о необходимости такого возвращения не раз говорил и министр образования и науки. Однако, видимо, забыл об этом, подписывая текст законопроекта. Госдума провалила мое предложение, поддержанное Общественной палатой, отсрочить введение в действие закона хотя бы на два года. Что это: бюрократический раж во исполнение команд начальства или профанация важной инициативы, граничащая с издевательством, – судите сами.
8. Процентомания. Именно она если и не сгубила, то по крайней мере сильно испортила проект всеобщего среднего образования в последние годы советского периода. А ведь относились к делу тогда на порядок серьезнее: специальная государственная программа; специальные исследования академии педагогических наук; специально выделенные бюджетные деньги, и т. д. и т. п. Однако нашлись «интертрепаторы» идеи, которые объявили: нет плохих учеников – есть плохие учителя! А кто не способен обеспечить стопроцентную успеваемость по своему предмету, тот, как сейчас бы сказали, «лох». Результат известен.
Помню, нахал-десятиклассник говорил литератору – подруге моей мамы, тоже учительнице:
– Тамара Георгиевна! Тройку вы мне все равно поставите – мы же с вами винтики одной системы!…
Лет двадцать назад я немало преуспел в критике советской бюрократии. Увы: нет уже той страны, сменилась историческая эпоха, а бюрократия, пережив войны и революции, не просто оказалась бессмертной, но неслыханно преумножилась и расцвела. И теперь правительство предложило делать то же самое, что в конце советской эпохи, но в многократно ухудшенном варианте.
Не проводил и не видел результатов социологических исследований. Однако во всех педагогических аудиториях, где мне приходилось выступать, практически 100% слушателей поддерживали следующую идею, повторяющую опыт некоторых европейских стран: если ребенок по разным причинам не может освоить часть учебных предметов (но не более трех), он получает аттестат с неудовлетворительными оценками; аттестат дает возможность продолжить образование, если поступление в профессиональное учебное заведение или обучение в нем не требует знания предметов, не освоенных в школе.
При такой системе, во-первых, учителю не придется идти против совести, действуя по известному принципу «три пишем – два в уме».
Во-вторых, она вовсе не означает освобождения детей от необходимости учить все предметы, но, напротив, повышает их ответственность. Факторы престижа и самолюбия, желание быть не хуже других в большинстве случаев окажутся достаточными стимулами для серьезного отношения ко всем школьным курсам.
В-третьих, и, быть может, главное: будущий гражданин страны с детства должен знать, что даром в этой жизни ничего не дается, а его оценка обществом прямо связана с затраченными усилиями.
Разумеется, в этом случае необходимо:
- сохранить и, возможно, расширить классы выравнивания;
- восстановить систему дополнительных занятий на бюджетной основе;
- создать возможность пересдачи отдельных предметов и т. п.
Увы, при обсуждении законопроекта в Госдуме ни правительственные чиновники, ни депутаты ничего подобного не хотели и слышать.
9. Финансы. Как уже говорил, Правительство намерено ввести в стране всеобщее среднее образование без дополнительных расходов. Общественная же палата оценивает предполагаемые расходы в 40–50 млрд. руб. Впрочем, проводить реформы без денег – любимое занятие постсоветской бюрократии. Быть может, поэтому одно только это слово вызывает у граждан массовое обострение сердечно-сосудистых и нервно-психических заболеваний.
Короче: Правительство полностью превратило в посмешище важное по замыслу и социальное по направленности предложение Президента. Однако надо отдать должное: до того, что сделал с законом профильный комитет Госдумы, ему очень далеко. В Думе не просто поддержали профанацию идеи, но полностью извратили содержание закона.
Чудеса начались с процедуры. При обсуждении проекта закона в первом чтении, по предложению Л. Слиски, слово было предоставлено только представителям фракций и только по три минуты. Мое замечание о том, что трехминутное обсуждение законов дает примерно такие же результаты, как трехмесячное вынашивание ребенка, осталось без комментариев. Дума явно не принимала закон всерьез и не хотела работать. Однако «ягодки» были впереди.
Ко второму чтению большинство профильного думского Комитета, состоящее, как и везде, из единороссов, радикально ухудшило законопроект, причем дважды.
Во-первых, «глубоко-думцы» весьма своеобразно решили проблему второгодников, а заодно и процентомании на старшей ступени школы. Теперь ребенок, получивший в старших классах неудовлетворительные годовые оценки, должен будет продолжать образование «в иных формах». Согласно закону, помимо очной, таких форм всего три: очно-заочная (вечерняя), заочная и экстернат. Если закон будет исполняться буквально, неуспевающий ребенок лишится возможности продолжить образование даже в ПТУ или техникуме.
Тем самым законодатели обязывают ученика получить аттестат, но фактически ограничивают его возможности стать действительно образованным человеком. Ведь еще в советский период возникла грустная шутка:
– Что общего между соловьем и воробьем?
– Оба закончили одну и ту же консерваторию, только воробей – заочно.
Во-вторых, группа депутатов профильного думского комитета (Н. Булаев, Э. Хамитов, В. Семаго, М. Баржанова) предложила поправки к закону, не имеющие никакого отношения к его предмету. Злые и хорошо информированные языки в Парламенте утверждают, что настоящие авторы поправок работают в администрации Президента, а подписавшие их депутаты – своего рода «зиц-законодатели».
Этими поправками резко ограничивается право педагога на выбор используемых учебников и учебных пособий, но зато государственные чиновники получают право, в нарушение всех конкурсных принципов, отбирать для школы не только учебную литературу, но и круг организаций, которым дозволено ее издавать.
Не надо быть ясновидящим, чтобы предвидеть: подобные «новеллы» приведут к монополизации рынка и коррупции чиновников. Вхождение в список допущенных к бюджетному пирогу наверняка обойдется в немалые деньги. Впрочем, разговоры о любви к малому и среднему бизнесу в последние годы регулярно сочетаются в Думе с лоббированием интересов крупных монополий. Что же касается коррупции, то, как известно, по международным данным, в последние годы по этому показателю Россия занимает 126–127 место, считая от наименее коррумпированных стран.
Недавно молодая журналистка спросила меня: не пугает ли вас то, что в России так много образованных людей?
Ответил: как раз наоборот. Пугает обилие людей с аттестатами и дипломами при явном понижении общего уровня образованности и интеллигентности. Если, согласно социологическому опросу, для 28% граждан страны Коперника не существовало, и они полагают Солнце спутником Земли, если, по тем же данным, треть населения убеждена, что от радиоактивности можно избавиться, прокипятив воду, то дальше, как говориться, ехать некуда.
Вступивший с силу закон делает не два, как обычно, но сразу три шага назад: выталкивает из системы полноценного образования социально незащищенных детей, резко ограничивает свободу преподавания и окончательно возводит очковтирательство и самообман в ранг государственной образовательной политики. Что ж, думские вольтеры из числа фельдфебелей воздвигли себе еще один нерукотворный памятник. А жаль: ведь счастье было так возможно…
Перспективы законодательства
– Я не жду великих законодательных проектов, но есть несколько ключевых документов, которые определят законодательные перспективы этого года. В первую очередь это принятие Государственной думой трехлетнего бюджета, что позволит индексировать повышение зарплаты работников образования на 21 процент. И принятие закона об общем среднем образовании, который, к сожалению, заставит всех нас сделать три шага назад.
Во-первых, уменьшатся социальные гарантии для детей, имеющих проблемы с образованием. Формально ученик, получивший по итогам года неудовлетворительные оценки, не сможет обучаться даже в ПТУ и будет вынужден осваивать заочные формы обучения.
Во-вторых, ограничивается свобода выбора учебно-методического материала преподавателями. Отныне чиновники будут вправе выбирать и учебники, и издательства.
В-третьих, на наших глазах разворачивается грандиозная система самообмана. Да, формально станет больше людей с аттестатами о среднем образовании, а на самом деле образованных людей станет меньше, поскольку заочная форма обучения по уровню подготовки учащихся, безусловно, не может сравниться с очной. Таким образом, мы все получим закон о среднем образовании, которое на самом деле будет ниже среднего.
Еще одна, скажем так, интрига этого года заключается в законе о двухуровневом образовании. Принудительная бакалавризация всей страны намечалась еще в прошлом учебном году, однако летом Министерство образования и Генштаб не смогли решить вопрос о предоставлении отсрочки бакалаврам.
Также с большим интересом жду решения по двум законопроектам, принятым под моей редакцией, – новой версии закона о дополнительном образовании и образовании лиц с ограниченными возможностями.
Олег Смолин,
первый заместитель председателя Комитета по образованию и науке Госдумы
Опубликовано: Вести образования — 2007. — 1-15 августа. — № 15 (87).