апреля
Иногда жалею о том, что не принадлежу к журналистскому цеху. Временами так хочется провести независимое расследование. Тем более, что Минобрнауки наконец-то дало повод сказать добрые слова в его адрес. Однако пора обратиться к фактам, собрать которые мне помогли материалы отечественных правозащитников: С. Колоскова, Б. Альтшуллера, М. Терновской, Е. Рапопорта.
В общей сложности 12 лет в 42 регионах России продолжается работа по апробированию новой формы семейного устройства детей – патронатного воспитания. Если отвлечься от юридических тонкостей, суть его состоит в солидарной ответственности за ребёнка патронатной семьи, с одной стороны, и государства (местного самоуправления) в лице тех или иных организаций – с другой. Помощь специалистов особенно важна, когда ребёнок, оставшийся без попечения родителей, выходит из учреждения или неродной семьи в большой мир.
Если верить экспертам, среди выпускников традиционных детских домов благополучными гражданами становятся 10%. Еще 10% — самоубийцами. А остальные 80% попадают в категорию неблагополучных: становятся либо членами криминальных групп — либо их жертвами, либо безработными — либо бездомными, либо принадлежат к нескольким категориям сразу. Для сравнения: среди выпускников московского детского дома № 19, фактически выступающего как организация сопровождения патронатных семей, неблагополучным оказался только один. И именно потому, что детей здесь страхуют на самом опасном участке жизненного пути. Однако вернёмся к почти детективной истории.
Более семи лет Минобрнауки разрабатывало федеральную законодательную базу патроната на основе опыта работы уже упоминавшихся 42 регионов. В итоге был подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования работы по профилактике социального сиротства и развития семейных форм устройства детей». Причём разработан в соответствии с планом законопроектных работ Министерства и поручением первого зампреда Правительства, а ныне – избранного Президента России Д. Медведева от 8 июня 2007 г. № ДМ-П12-2777 «О разработке нормативно-правовой базы патронатного воспитания».
Правительство РФ Письмом № П-44-26-972 от 25.09.2007 направило законопроект на согласование в федеральные органы исполнительной власти с поручением рассмотреть в возможно короткие сроки.
В связи с тем, что согласование затянулось, Уполномоченный по правам человека в РФ В. Лукин 16 октября 2007 г. обратился к первому зампреду Правительства с просьбой ускорить это согласование, чтобы закон был внесён в Четвёртую Госдуму до окончания срока её полномочий.
7 ноября 2007 г. Д. Медведев даёт Министерствам Поручение № ДМ-П44-5546 об ускорении согласительных мероприятий и о внесении законопроекта в Госдуму в установленном порядке.
В декабре 2007 г. в связи с принятием Госдумой в первом чтении ФЗ «Об опеке и попечительстве» и сопровождающего законопроекта (внесены депутатами П. Крашенинниковым и Е. Лаховой) принимается решение включить нормы о социальном патронате и патронатном воспитании в эти законопроекты. Однако их авторы возражают, а Минздравсоцразвития в течение трёх месяцев отказывается согласовывать поправки, разработанные Минобрнауки во исполнение этого решения.
12 марта 2008 г. проект поправок вносится в Правительство России с листом разногласий, вследствие чего правительственные поправки в Госдуму так и не поступают.
31 марта Уполномоченный по правам человека в РФ В. Лукин повторно обращается к избранному Президенту с просьбой ускорить рассмотрение в Госдуме законопроекта, устанавливающего правовые основы патронатного воспитания детей-сирот.
1 апреля (совпадение с Днём смеха случайное, но символичное) Д. Медведев проводит совещание с представителями законодательной и исполнительной власти, на котором требует ускорить согласование поправок Правительства к законопроекту.
9 и 11 апреля Госдума принимает законопроекты Е. Лаховой и П. Крашенинникова во втором и третьем чтениях, однако без поправок Правительства РФ. Включённое в эти законы понятие патронатного воспитания противоречит сложившейся в регионах практике работы. Патронат рассматривается как форма опеки, однако без солидарной ответственности и распределения полномочий. Иначе говоря, государство снимает с себя ответственность за детей, помещённых в семью на патронатное воспитание. Тем самым ликвидируется основное преимущество этой формы по сравнению с другими – социальное сопровождение ребёнка, особенно при выходе его во взрослую жизнь. Как говорят, Федот, да не тот. Выступая в Госдуме 9 апреля с предложением перенести рассмотрение законопроекта, автор этих строк заявил: избранный президент Медведев может получить вовсе не то, чего добивался – хотел виноград, а ему предлагают квашеную капусту.
В Совете Федерации поступили, как почти всегда в последнее время, одновременно приняв три противоположных решения: раскритиковали законопроект, затем его одобрили и вместе с тем решили готовить поправки. По опыту знаю, что такие поправки в лучшем случае принимаются через несколько лет, а чаще всего – никогда. Сами же подобные решения лишь имитируют самостоятельность Палаты регионов.
Относительно последствий принятых законов две группы юристов имеют не три, как обычно, но только два мнения. Правозащитники убеждены: поскольку региональные законы о патронате до 1 сентября 2008 г. предстоит приводить в соответствие с законом федеральным, существующую работу по патронатному воспитанию придётся прекратить как противоречащую Федеральному законодательству. Более 3600 семей вынуждены будут вернуть более чем 5000 детей обратно в детские дома. Напротив, авторы и сторонники нового закона ссылаются на его положение, согласно которому заключённые прежде договоры по вопросам патроната будут действовать и после сентября 2008 г., а, следовательно, созданные прежде семьи вне закона не окажутся и смогут продолжить работу.
В любом случае совершенно очевидно: перспективная форма устройства детей в семью в том виде, как она сложилась в 42 регионах России, далее развиваться не сможет, но в лучшем случае будет «доживать свой век» еще несколько лет.
Таким образом, мы имеем дело с двойной подменой: сначала разработанный Минобрнауки законопроект был подменен законом Лаховой-Крашенинникова, а затем и понятие патронатного воспитания на основе солидарной ответственности семьи и государства подменено таким, где государство уже ни за что не отвечает.
В краткой форме вся эта история изложена мною в проекте парламентского запроса Председателю Правительства РФ. Заканчивается он двумя вопросами главе федеральной исполнительной власти:
— по каким причинам Правительством РФ не была разработана нормативная правовая база патронатного воспитания, как это предусматривалось Поручениями первого зампреда Правительства, а ныне — избранного президента страны Д. Медведева от 8 июня и 7 ноября 2007 г., и почему соответствующий законопроект так и не был внесён в Госдуму?
— какие законодательные предложения Правительство РФ планирует вносить в целях обеспечения профилактики социального сиротства и устройства в семьи детей-сирот, проживающих в интернатных учреждениях?
Не уверен, что такой парламентский запрос будет принят Госдумой. Однако, как известно, каждый должен нести свой крест. И, по преданию, после этого иногда случается чудо…
Опубликовано: Вести образования — 2008. — 15-30 апреля. — № 8 (104).