Внесенный Президентом РФ проект Федерального закона требует кардинальной переработки в связи с концептуальными противоречиями нормам Конституции РФ.
1. В законопроекте предлагается возложить на органы государственной власти РФ правовое регулирование особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, столицах и административных центрах субъектов Федерации, городах с численностью свыше 50 тыс. человек, закрытых военных городках.
Установление таких особенностей правового регулирования предполагает отступление от общих правил, предусмотренных действующим ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Подобные отступления должны соответствовать ст.55 Конституции РФ, установившей, что права человека и гражданина могут быть ограничены, но лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства. Действующая редакция ФЗ, а также включение в перечень территорий с особым режимом осуществления местного самоуправления закрытых военных городков вполне вписывается в логику Конституции РФ. В то время как выведение из общих правил осуществления местного самоуправления центров субъектов РФ и городов с населением более 50 тыс. человек требованиям Конституции не соответствует.
Кроме того, при реализации предлагаемой нормы в режиме ограничения общих правил осуществления местного самоуправления окажется более 2/3 населения РФ, проживающего на территории этих городов, в результате чего само понятие особенностей реализации конституционных полномочий местного самоуправления теряет смысл.
2. Из действующей редакции ФЗ предлагается исключить понятие района (уезда), на территории которых осуществляется местное самоуправление, а также исключить слова “и другие муниципальные образования”. Таким образом, будет установлено, что местное самоуправление будет осуществляться только на территории городов, поселков, станиц и сельских округов (волостей, сельсоветов).
Подобное жесткое ограничение возможных видов муниципальных образований не соответствует нормам Конституции РФ, установившим, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч.1 ст.131).
Предусматриваемое законопроектом упразднение районных муниципальных образований вступает в противоречие с требованиями Конституции РФ о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается лишь с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч.2 ст.131).
Необходимо также отметить следующие обстоятельства:
- в настоящее время в 43 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется лишь на уровне районов и крупных городов. Федеральный закон в действующей редакции дает возможность осуществлять местное самоуправление и на уровне районов, и на уровне входящих в состав района городов, поселков и сельских округов. Такая схема реализована в 23 субъектах РФ;
- упразднение районов как муниципальных образований вызовет проблему организации власти на районном уровне. Организация районной государственной власти потребует принятия пакета актов как федерального, так и регионального законодательства, определяющего полномочия, порядок формирования и материального обеспечения органов районной государственной власти, механизмы ее взаимодействия с органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. О сложности данной задачи свидетельствует опыт Удмуртской Республики, где предпринятая в 1998 году попытка разработки республиканского законодательства о районных органах государственной власти потерпела неудачу. Для этого требуется изменение гражданского, бюджетного и налогового законодательства.
3. Проектом предусматривается регулирование федеральным законом деятельности глав местного самоуправления. В действующей редакции ФЗ термин “Глава местного самоуправления” не применяется, а на практике в настоящее время он используется как одно из возможных наименований выборных должностных лиц местного самоуправления. Из поправок не ясно, чем отличается глава местного самоуправления от упоминаемого в действующей редакции ФЗ главы муниципального образования.
Формулировка законопроекта “иные выборные должностные лица местного самоуправления” позволяет главам субъектов РФ и (или) Президенту РФ отстранять от должности председателя представительного органа местного самоуправления, руководителей депутатских подразделений (комитетов, комиссий), выборных лиц, избранных представительным органом из своего состава. Целесообразность реализации такой возможности вызывает сомнения.
Законопроект фактически исходит из наличия в РФ в целом внутренне непротиворечивого законодательства. Однако, даже по самым оптимистичным оценкам около 50% законов субъектов РФ содержат нормы, противоречащие федеральным законам. При этом суды, в особенности суды первой инстанции, ограничиваются рассмотрением вопроса соответствия правового акта органа местного самоуправления законодательству субъекта РФ, не исследуя вопрос соответствия законодательства субъекта РФ федеральному законодательству.