Два законопроекта – две концепции образовательной политики
. Москва
В мае 2010 г. на сайте Минобрнауки РФ был выставлен проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», который обычно называют интегрированным. Фактически речь идет о попытке создания Образовательного кодекса. Значительная часть организаций, составляющих образовательное сообщество, а также некоторые экспертные советы при профильных комитетах Госдумы и Совета Федерации признали этот проект неудовлетворительным. В этой связи Минобрнауки объявило его подготовительными материалами, а на специальном сайте 1 декабря выставило новую версию законопроекта. Эта версия примерно на четверть короче предыдущей, однако содержательно мало от нее отличается.
В таких условиях движением «Образование – для всех» (далее – ОДВ ) совместно с фракцией КПРФ в Госдуме разработан альтернативный законопроект, в основу которого положены тексты законов РФ «Об образовании» в редакциях 1992 и 1996 гг., а также декларация ОДВ «Образование – для всех». 15 июля 2011 г. на сайте Минобрнауки появилась версия правительственного законопроекта, в которой частично учтены положения, содержащиеся в законопроекте ОДВ.
Предлагаем вниманию читателей краткую сравнительную характеристику содержания двух законопроектов.
линии сравнения
законопроект Минобрнауки
законопроект ОДВ–КПРФ
примечания
1. Идеологические установки законопроекта, выраженные в явной или неявной форме.
1.1. Образование – услуга, преимущественно государственная.
1.2. Затраты на образование – часть бремени государственных расходов; конкретные финансовые обязательства государства отсутствуют.
1.3. Основная цель образования – формирование квалифицированного потребителя (формализация образования).
1.4. Отношения учителя и ученика в широком смысле должны иметь преимущественно функциональный характер (педагогика услуг).
1.5. Ориентация преимущественно на прагматические задачи образования, включая функциональную грамотность (образование ради успеха и личной выгоды).
1.6. Фактические шаги к клерикализации школы (ст. 91).
1.7. Ориентация преимущественно на элитарное образование: массовое примитивизированное образование – для большинства; высококачественное образование – для богатых и управляющих.
1.1. Образование (по крайней мере, дошкольное и школьное) – преимущественно внерыночная сфера, социальное служение. Услугой считается исключительно деятельность за пределами реализации образовательных программ (консультационные услуги, репетиторство и т.п.).
1.2. Затраты на образование – это долгосрочные инвестиции в человека, чрезвычайно выгодные для государства.
1.3. Основная цель образования – многостороннее развитие способностей личности (творческая педагогика).
1.4. Отношения учителя и ученика в широком смысле должны иметь преимущественно личностный характер (педагогика сотрудничества).
1.5. Ориентация преимущественно на фундаментальное образование (образование ради культуры).
1.6. Светский характер образования.
1.7. Ориентация преимущественно на эгалитарное образование: обеспечение максимально равных образовательных возможностей, высококачественное образование – для всех.
1.1. В законопроекте ОДВ – КПРФ понятие «образовательная услуга» относится исключительно к образовательной деятельности за пределами реализации образовательных программ.
2. Доля расходов консолидированного бюджета РФ на образование.
Нормы отсутствуют.
Не менее 7% от объема ВВП в РФ.
В настоящее время, по данным Общественной палаты РФ, составляет около 3,5%, (по данным Росстата – в 2010 году – 4,2%); в СССР в 1970 г., по данным Мирового банка, составляла 7%. В странах, осуществляющих модернизацию, как правило, составляет 7% и более.
3. Доля расходов федерального бюджета на высшее образование.
Нормы отсутствуют.
Не менее 7% от расходной части федерального бюджета.
В Законе РФ «Об образовании» в редакции 1996 г. должна была составлять не менее 3%, однако в условиях передачи большей части социальных расходов в бюджеты субъектов РФ, в связи с чем расходная часть федерального бюджета сократилась, показатель требует повышения.
4. Принципы финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений.
Подушевое финансирование с оговорками в отношении малокомплектных и (или) сельских школ.
Нормативное финансирование, при котором не менее 30% финансовых средств учреждение получает по смете, независимо от количества обучающихся, а остальные средства – по подушевому принципу.
Опыт развитых стран показывает, что подушевой принцип финансирования образовательных учреждений используется практически везде, но нигде – в качестве единственного. В противном случае неравенство возможностей в сфере образования резко усиливается.
5. Налогообложение образовательной деятельности.
Нормы отсутствуют.
В части доходов, направляемых в образовательный процесс (включая зарплату) в данном учреждении (в том числе негосударственном), оно освобождается от всех налогов и платежей.
Законопроект ОДВ-КПРФ в этой части соответствует нормам российских законов «Об образовании» 1992 и 1996 гг. и практике большинства индустриально развитых стран. Напротив, налогообложение образовательных учреждений приводит к повышению платы за обучение и нарушает принцип равенства условий деятельности государственных и негосударственных учреждений.
6. Образовательное кредитование.
Предусматривается в самом общем виде для студентов ссузов и вузов (включая основной и сопутствующий образовательные кредиты); условия, размеры и порядок государственной поддержки образовательного кредитования устанавливается исключительно Правительством РФ.
Предусматривает возможность получения всеми нуждающимися образовательного и социального образовательного кредитов; ставка по кредитам устанавливается на уровне половины ставки рефинансирования ЦБ РФ. Срок погашения кредита – не менее 20 лет; кредит погашается при наличии у выпускника зарплаты не менее пяти прожиточных минимумов в субъекте РФ, где проживает выпускник. В случае отъезда гражданина на постоянное место жительства за рубеж кредит возвращается полностью до отъезда.
С учетом отечественных особенностей соответствует практике государств с либеральной моделью экономики и низкой долей бюджетных студентов (Великобритания, США).
7. Структура государственных образовательных стандартов.
Включает требования к структуре основной образовательной программы, к уровню подготовки выпускников, к условиям реализации образовательных программ.
Включает требования к содержанию основной образовательной программы, к уровню подготовки выпускников, к условиям реализации образовательных программ, предельный объем нагрузки обучающихся.
В настоящее время и в официальном законопроекте содержание образования стандартом не регулируется, что уничтожает сам смысл стандарта и приводит к падению качества образования, однако при этом правительственный законопроект предполагает содержание контролировать, в том числе в процессе государственной аккредитации.
Законопроект ОДВ – КПРФ возвращает содержание образования в стандарт в качестве его центрального элемента.
8. Перечень обязательных учебных предметов в школе.
Нормы отсутствуют. Перечень предметов устанавливается школьным стандартом. Но при этом ст. 91 фактически устанавливает в качестве общеобязательного предмета основы религии, программы которых фактически утверждаются религиозными организациями.
Предлагается перечень обязательных для изучения в школе предметов:
— русский язык, родной язык;
— литература, родная литература;
— иностранный язык (иностранные языки);
— математика (включая алгебру и геометрию);
— информатика;
— история (включая историю России и всемирную историю);
— обществознание (включая основы государства и права, а на ступени среднего общего образования – краткую историю философии, основы экономики и социологии);
— география;
— основы естествознания (природоведение) на ступени начального общего и основного общего образования;
— физика (включая астрономию);
— химия;
— биология;
— искусство (включая музыку, изобразительное искусство и мировую художественную культуру);
— технология;
— физическая культура;
— основы безопасности жизнедеятельности.
Проблема приобрела особую актуальность после того, как в первой версии образовательного стандарта для старшей школы, подготовленной группой А.Н. Кондакова, обязательными были объявлены лишь четыре предмета: «Россия в мире», физкультура, ОБЖ, индивидуальный проект учащегося. Законопроект ОДВ – КПРФ делает невозможными подобные эксперименты.
9. Оплата внеурочной работы.
По усмотрению образовательной организации.
Финансируются из соответствующих бюджетов не менее 10 часов внеурочной работы в неделю.
Предложение ОДВ направлено на обеспечение многостороннего развития личности ребенка.
10. Занятие индивидуальной педагогической деятельностью с учащимися организации, в которой работает педагог.
Нормы отсутствуют.
Допускается только за пределами содержания образовательных программ, реализуемых данной образовательной организацией.
ФЗ № 83 (об автономных, бюджетных и казённых учреждениях) заставляет школы и педагогов на уроках давать материал не полностью, фактически принуждая родителей платить за факультативы и дополнительные занятия.
11. Ответственность за обеспечение установленных федеральными стандартами финансовых и материально-технических условий реализации основных образовательных программ.
Отвечают сами образовательные организации, в т.ч. государственные и муниципальные.
За обеспечение предусмотренных стандартами финансовых и материально-технических условий в государственных и муниципальных образовательных общеобразовательных учреждениях несут ответственность региональные правительства; в государственных и муниципальных профессиональных образовательных учреждения — их учредители.
В настоящее время в стране соответствуют «стандартным условиям» лишь несколько процентов школ. Официальный законопроект без значительного увеличения финансирования школы приведет к резкому росту поборов с родителей в целях создания «стандартных» условий.
12. Государственная информационно-образовательная политика.
Нормы отсутствуют.
Российская Федерация, субъекты РФ создают электронные СМИ, специально предназначенные для реализации образовательных программ и повышения образовательного уровня населения. Негосударственные электронные СМИ, реализующие образовательные программы для населения, вправе пользоваться поддержкой государства, в том числе грантами и налоговыми льготами.
Одна из главных причин падения образовательного уровня населения РФ, признанного Президентом страны и зафиксированного сравнительными международными исследованиями, – явный недостаток образовательных программ на федеральных теле-радио каналах, их примитивно развлекательная ориентация. Воссоздание специальных образовательных каналов и стимулирование производства образовательных программ на иных каналах представляется абсолютно необходимым условием повышения престижа образования и уровня культуры в обществе.
13. Информационные, телекоммуникационные и (или) электронные образовательные технологии.
Образовательные организации вправе использовать дистанционные образовательные технологии и (или) электронное обучение при реализации программ различных уровней и направленности при всех формах обучения и их сочетании, за исключением случаев, установленных законом.
Помимо норм правительственного законопроекта, включены следующие положения:
— учащиеся, осваивающие образовательные программы посредством электронного обучения, в том числе дистанционных образовательных технологий, за счет средств бюджетов РФ, должны быть обеспечены компьютерной и иной электронной техникой, программным обеспечением, доступом к телекоммуникационным сетям, электронным образовательным ресурсам за счет средств этих бюджетов;
— при лицензировании и аккредитации должно учитываться использование электронного обучения, в том числе дистанционных образовательных технологий.
В высокоразвитых странах использование современных образовательных технологий, включая электронное обучение, рассматривается как основное направление повышения конкурентоспособности образования и образовательного уровня населения в целом. По признанию Президента РФ Д. Медведева, Российская Федерация в этом отношении существенно отстает, причем отставание увеличивается. В настоящее время развитие ИКТ в образовании искусственно сдерживается существующим законодательством, причем законопроект Минобрнауки усиливает эту тенденцию.
14. Уровень зарплаты школьных учителей и воспитателей детских садов.
Норма носит целиком отсылочный характер. Уровень заработной платы педагогов определяется Президентом, Правительством и органами государственной власти субъектов РФ.
Средние ставки педагогических работников образовательных учреждений устанавливаются выше средней заработной платы в промышленных отраслях субъекта РФ, но не ниже средней заработной платы в промышленных отраслях России.
В первых версиях законопроекта конкретных норм не было.
В последней версии, перед внесением в Государственную Думу правительственный законопроект устанавливал, что средняя зарплата педагога должна быть не ниже средней заработной платы работников, занятых в сфере экономики в субъекте РФ.
Но перед внесением в Государственную Думу правительственный законопроект видимо подвергся цензуре в Минфине, после чего конкретные нормы об уровне зарплаты педагогов из законопроекта исчезли.
15. Доплата за классное руководство.
Нормы отсутствуют.
Устанавливается доплата 3000 рублей в месяц.
Согласно так называемому национальному проекту «Образование» в 2006 г. была установлена в размере 1000 рублей и с тех пор не индексровалась.
16. Зарплата мастеров производственного обучения в системе начального профессионального образования.
Нормы отсутствуют.
Устанавливается выше полуторократного размера средней заработной платы в промышленных отраслях субъекта РФ, но не ниже полуторократного размера средней заработной платы в промышленных отраслях России.
Законопроект ОДВ – КПРФ соответствует требованиям Ассоциации директоров учреждений начального и среднего профессионального образования. Существующая диспропорция в оплате труда производственников и мастеров производственного обучения не позволяет учреждениям образования подбирать и сохранять высококвалифицированных специалистов для подготовки высококвалифицированных рабочих.
17. Зарплата преподавателей ссузов.
Нормы отсутствуют.
Средние ставки педагогических работников устанавливаются не ниже 150% от средней зарплаты в промышленных отраслях субъекта РФ, но не ниже полуторократного размера средней заработной платы в промышленных отраслях России.
Более высокая оплата труда по сравнению со средней по системе образования связана с необходимостью более высокой квалификации труда работников.
18. Зарплата профессорско-преподавательского состава вузов.
Нормы отсутствуют.
Средние ставки педагогических работников устанавливаются на уровне не ниже двух средних заработных плат в промышленных отраслях РФ. Минимальная ставка педагогических работников вузов не может быть менее пяти минимальных размеров оплаты труда.
Норма в основном соответствует законам РФ «Об образовании» в редакциях 1992 и 1996 гг. и связана с особенно высокими требованиями к квалификации труда.
19. Надбавки за ученую степень.
Фактически отменяются установленные законом надбавки.
Устанавливается для:
докторов наук – 15000 рублей; кандидатов наук – 8000 рублей вне зависимости от типа образовательной организации, в которой они работают.
20. Надбавки за ученое звание работников вузов.
Фактически отменяются установленные законом надбавки.
21. Пенсионное обеспечение и иные социальные гарантии для педагогических работников.
Нормы практически отсутствуют.
Устанавливаются на уровне, предусмотренном действующим законодательством для государственных служащих.
Норма соответствует требованиям нескольких десятков законодательных собраний регионов, направленным в Госдуму в начале 2000-х гг.
22. Право педагогов на досрочную пенсию.
Нормы отсутствуют, содержится лишь отсылка к пенсионному законодательству.
Законопроект предусматривает право на досрочную пенсию для всех педагогов, работающих с детьми, независимо от должности, типа и вида организации для детей.
23. Педагоги дополнительного образования детей.
Организации дополнительного образования детей упоминаются только применительно к детским школам искусств.
Законопроект устанавливает тип образовательной организации – организация дополнительного образования детей.
Официальный законопроект лишает значительную часть педагогов дополнительного образования права на досрочную пенсию, поскольку такое право имеют лишь педагогические работники образовательных организаций для детей.
24. Финансовые гарантии реализации права педагогов на повышение квалификации.
Нормы отсутствуют.
Затраты на повышение квалификации педагогических работников включаются в норматив финансового обеспечения госгарантий в сфере образования.
25. Право на дошкольное образование.
Дошкольное образование общедоступно и бесплатно.
Дошкольное образование общедоступно и бесплатно.
Соответствует конституционной норме.
26. Размер компенсаций родительской платы за содержание детей в государственных и муниципальных дошкольных учреждениях.
Компенсация устанавливается: на первого ребенка – не менее 20%; на второго ребенка – 50%; на третьего ребенка – 70% родительской платы.
Компенсация устанавливается: на первого ребенка – 40%; на второго ребенка – 70%; на третьего и последующих детей – 100% родительской платы.
Федеральный бюджет участвует в софинансировании по принципу 50:50.
Более высокий уровень компенсаций в законопроекте ОДВ – КПРФ направлен на стимулирование демографического роста и поддержку многодетных семей.
27. Компенсация затрат родителей на образование детей в негосударственных дошкольных учреждениях.
К расходным обязательствам субъекта РФ отнесено финансирование получения дошкольного образования в аккредитованных частных образовательных организациях в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов.
Затраты родителей должны компенсироваться в соответствии с нормативами финансирования, установленными для государственных и муниципальных дошкольных учреждений в субъекте РФ.
Нормы практически совпадают, механизм, предложенный ОДВ – КПРФ, более правильный, т.к. делает работу негосударственных дошкольных организаций независимой от несвоевременного финансирования. Поскольку эта норма отсутствовала в предыдущих версиях законопроекта, можно считать, что она заимствована из законопроекта ОДВ – КПРФ.
28. Число детей в группе детского сада.
Нормы отсутствуют.
Не более 20.
Положение направлено, в частности, против переполнения детских садов. В настоящее время Роспотребнадзор разрешил принимать в них детей из расчёта площади 2 кв.м. на одного ребёнка.
29. Право на общее (школьное) образование.
Общее (школьное) образование обязательно и бесплатно.
Общее (школьное) образование обязательно и бесплатно.
Оба законопроекта расширяют права, предусмотренные Конституцией, где обязательным и бесплатным признается только основное общее образование.
30. Возможность конкурсного отбора в дошкольные образовательные учреждения и школы.
Конкурсный отбор в дошкольные образовательные учреждения, а также в школы (за исключением старших классов с углублённым изучением отдельных предметов, школ искусств и спортивных школ) запрещается.
Конкурсный отбор в дошкольные образовательные учреждения, а также в школы (за исключением старших классов с углубленным изучением отдельных предметов, школ искусств и спортивных школ) запрещается.
Хотя, согласно действующей Конституции и Закону РФ «Об образовании», дошкольное и общее образование в России общедоступно и бесплатно, прямой запрет проводить конкурс в соответствующие учреждения в действующем законодательстве отсутствует, а потому конкурсный отбор и разного рода тестирования приобрели широкое распространение. Законопроектом ОДВ – КПРФ предложено полностью исключить такую возможность, превращающую образование из «социального лифта» в средство ранней социальной сегрегации. Третья версия официального законопроекта целиком заимствует это предложение, хотя прежде Правительство и думское большинство провалили аналогичный законопроект депутата Смолина.
31. Бюджетное финансирование негосударственной школы.
К расходным обязательствам субъекта РФ отнесено финансирование получения школьного образования в аккредитованных частных образовательных организациях в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов.
Затраты родителей на обучение детей в негосударственной школе должны компенсироваться по нормативам финансирования, установленным для государственных школ.
Нормы практически совпадают. Механизм, предложенный ОДВ – КПРФ, более правильный, т.к. делает работу негосударственной школы независимой от несвоевременного финансирования. Поскольку эта норма отсутствовала в предыдущих версиях законопроекта, можно считать, что она заимствована из законопроекта ОДВ – КПРФ.
32. Число детей в классе.
Норма отсутствует.
Не более 20.
Сокращение числа детей в классе приведёт к повышению качества школьного образования и позволит отказаться от массовых сокращений 200 тыс. школьных учителей, объявленных Минобрнауки неизбежными.
33. Финансирование сельской школы.
Школы, отнесённые органами государственной власти субъектов РФ к малокомплектным или сельским, должны финансироваться с учетом затрат, не зависящих от количества учеников.
Финансирование малокомплектной сельской школы осуществляется вне зависимости от количества учащихся.
В первых версиях официального проекта норма отсутствовала и по смыслу заимствована из проекта ОДВ – КПРФ. Однако региональная власть вправе выбирать, какие именно школы относить к малокомплектным или сельским. Это создает возможность для произвола.
34. Нефинансовые гарантии сохранения сельской школы.
Реорганизация и ликвидация сельских школ возможна с согласия органа местного самоуправления данного поселения.
Без согласия сельского схода запрещается не только ликвидация, но и реорганизация сельской школы.
По данным Минобрнауки, количество школ в России составляло:
1995-1996 – 68971;
2000-2001 – 67063;
2005-2006 – 61497;
2009-2010 – 51583;
2010-2011 – 48662.
Таким образом, во второй половине 1990-х гг. оно сократилось на 1 908 школ, а в ХХI веке – на 18 401.
Это не только нарушает право ребёнка на образование на селе, но и представляет собой угрозу национальной безопасности, создавая огромные пустующие территории при перенаселённых пограничных государствах. Гарантии правительственного законопроекта более слабые: на депутатов давить легче, чем на сельский сход.
35. Территориальная доступность сельской школы.
Нормы отсутствуют.
Не допускается закрытие или реорганизация сельской школы, если это приведет к тому, что расстояние от места жительства учащегося до школы составит более двух километров.
36. Коммунальные льготы для сельских педагогов.
Размер, условия, порядок возмещения расходов на коммунальные льготы учителей устанавливают субъектами РФ. Прямые гарантии сохранения льгот отсутствуют. В большинстве регионов льготы будут сокращаться.
Предусматривает сохранение в полном объеме коммунальных льгот, установленных законом «Об образовании» 1992 г., включая бесплатную аренду и (или) обслуживание жилья с бесплатным отоплением и электроэнергией для сельских педагогов.
Законопроект Минобрнауки понижает доходы и статус сельского педагога, и без того крайне низкие. В большинстве регионов льготы будут сокращаться. Третья версия официального проекта сделала шаг назад даже по сравнению с предыдущими версиями.
37. Обеспечение школьников учебной литературой.
Осуществляется за счет региональных бюджетов в соответствии с установленными нормативами.
Осуществляется за счет региональных бюджетов при поддержке федерального бюджета.
На практике нормативы финансового обеспечения, указанные в правительственном проекте, не позволяют закупать учебники для всех детей; во многих регионах выделенных средств хватает только для начальных классов или даже тол
