31 мая в Государственной Думе РФ состоялись парламентские слушания Комитета по образованию на тему: «Нормативное обеспечение реализации полномочий в сфере образования на разных уровнях власти». По окончании слушаний была принята резолюция. Против её принятия голосовало лишь два человека, один из них – Олег Смолин.
В ближайшее время мы опубликуем выступление О.Н. Смолина.
А пока предлагаем ознакомиться:
– с проектом резолюции,
– с материалами Счетной палаты РФ,
– с материалами Министерства образования и науки РФ,
– с материалами Министерства регионального развития РФ,
– с анализом итогов реализации комплексов мер по модернизации систем общего образования субъектов Российской Федерации в 2011 году и материалов комплексов мер на 2012 год в области кадровой политики, подготовленным общероссийским профсоюзом образования.
проект
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
КОМИТЕТ ПО ОБРАЗОВАНИЮ
31 мая 2012 г. Москва
Рекомендации парламентских слушаний на тему
«Нормативное обеспечение реализации полномочий в области
образования на разных уровнях власти»
Заслушав и обсудив доклады Комитета Государственной Думы по образованию, Министерства образования и науки Российской Федерации, выступления по теме парламентских слушаний, участники парламентских слушаний отмечают, что данные слушания способствуют взаимодействию законодательных органов субъектов Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации по вопросам внесения изменений в законы Российской Федерации в области образования, соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральным законам, затрагивающим интересы сферы образования, обмену опытом и информацией о реализации региональных законодательных актов. Развитие взаимодействия разных уровней власти необходимо для создания благоприятных условий по реализации гражданами Российской Федерации права на образование, повышение качества образования, его доступности и эффективности.
Обсудив вопросы, связанные с законодательным обеспечением осуществления органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в области образования, участники парламентский слушаний отмечают следующее.
Являясь одним из социальных институтов, образование удовлетворяет потребности общества в сохранении и передаче от поколения к поколению системы научных знаний и социальных норм, в создании необходимых условий для социализации личности: ее обучения, воспитания и развития.
По мере роста значения человеческого фактора в общественном прогрессе образование становится важнейшим средством формирования нового качества экономических, социальных и духовных отношений в обществе. В этой связи развитию образования уделяется повышенное внимание на всех уровнях власти — государственной (федеральной, региональной) и местной (муниципальной).
В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. к числу вопросов местного значения, которые должны решаться в муниципальных образованиях, относятся следующие:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время.
Однако в деятельности дошкольных и школьных образовательных учреждений, как показывает практика, возникает много проблем. Значительная часть из них связана с недостаточным финансированием, в результате чего образовательные учреждения не имеют возможности приобретать современные образовательные технологии, привлекать к преподавательской деятельности опытных и высококвалифицированных учителей, создавать для школьников необходимые условия для их гармоничного физического, интеллектуального и нравственного развития.
В то же время деятельность муниципальных органов управления образованием нередко затрудняется вследствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы, определяющей виды и содержание полномочий органов местного самоуправления по организации деятельности муниципальных образовательных учреждений (дошкольных образовательных учреждений, школ и т.д.). Законодательные акты в сфере образования (прежде всего Закон РФ «Об образовании») очень часто меняются и существенно, включая нормы о правах и обязанностях местной власти в данной области, что не дает возможности для выработки более стабильных методов осуществления органами местного самоуправления своих полномочий.
До настоящего времени продолжает оставаться актуальной задача приведения законодательства субъектов Российской Федерации и правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам образования в соответствие с федеральными законами.
Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», утвержденная Президентом Российской Федерации 4 февраля 2010 года, стала основным стратегическим ориентиром развития системы общего образования на ближайшие годы, объединив различные уровни власти и общественность вокруг большого социального процесса. Практически во всех направлениях реализации проекта принимают участие региональные и муниципальные власти, представители общественных организаций.
В целях ее реализации Правительством Российской Федерации утвержден План действий по модернизации общего образования на 2011-2015 годы, являющийся логическим продолжением тех значимых системных изменений в отрасли, которые последовательно осуществляются в образовательной практике, в том числе и в рамках приоритетного национального проекта «Образование».
В последние годы общая численность обучающихся в образовательных учреждениях всех уровней составляла в среднем около 29 млн. человек в год, т.е. более 20% населения Российской Федерации. Общая численность обучающихся в учреждениях дошкольного и общего образования составляет около 19 млн. человек, численность студентов учреждений профессионального образования — около 10 млн. человек.
Бюджетная политика в сфере образования на планируемый период будет направлена на обеспечение предоставления качественного образования, ориентированного на подготовку квалифицированных специалистов высшего и среднего звена, а также рабочих кадров для инновационной экономики с учетом потребностей рынка труда.
В расходах федерального бюджета на образование наибольший удельный вес составляют расходы на высшее профессионального образование (свыше 70%).
В рамках реализации Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» в 2011-2013 годах из федерального бюджета предоставляются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем общего образования, включая разработку и реализацию проектов перспективного развития для каждой школы, и обеспечение повышения оплаты труда педагогических работников общеобразовательных школ в объеме 120,0 млрд. рублей, в том числе в 2011 году — 20, млрд. рублей, 2012 году — 60,0 млрд. рублей и в 2013 году — 40,0 млрд. рублей. При этом средства федеральной субсидии направляются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации комплекса мер по модернизации региональных систем общего образования.
По данным Роспотребнадзора, в проведении ремонтов в Российской Федерации нуждается 42,1% существующих дошкольных учреждений, из них 4584 учреждения требуют капитального и 15 667 — косметического ремонта. Этот факт приводит к тому, что группы в детских образовательных учреждениях переуплотнены (40% от общего количества дошкольных образовательных учреждений) и санитарно-эпидемиологическая обстановка в них является неудовлетворительной. Особенно неблагополучная ситуация складывается в городских муниципальных учреждениях, где наполняемость групп превышает допустимую норму на 40,2%, а в ряде регионов данный показатель в 2-3 раза выше.
На протяжении ряда лет остается неудовлетворительной и материально-техническая база многих детских дошкольных образовательных учреждений. Не канализовано 9,6% учреждений; не имеет центрального отопления 5,1%; отсутствует центральное водоснабжение в 7,3% учреждений.
Требования санитарного законодательства к размещению детских дошкольных учреждений в зданиях, выстроенных по действующим типовым проектам, или в приспособленных помещениях при строгом соблюдении санитарно-гигиенических, противоэпидемиологических требований к ограждению, озеленению участка, оборудованного для игр и занятий детей на свежем воздухе, особенно в условиях крупных мегаполисов, зачастую не выполняются. При современных темпах застройки жилья недостаточно уделяется внимания проектированию и строительству детских учреждений, в т.ч. дошкольных, не учитываются потенциальные потребности населения.
Для снижения социальной напряженности и частичного удовлетворения возникающих потребностей семей с маленькими детьми в услугах дошкольных учреждений, развиваются различные варианты форм дошкольного образования, в т.ч. системы негосударственных детских учреждений и семейных детских садов. Однако в настоящее время получение лицензии частными дошкольными образовательными учреждениями является серьезной проблемой.
Вместе с тем, на федеральном уровне предусмотрены меры поддержки региональных программ развития системы дошкольного образования:
1. Предоставление в 2012 году бюджетных кредитов на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений (на строительство и реконструкцию дошкольных образовательных учреждений с целью создания дополнительных мест для детей дошкольного возраста) (поручение Председателя Правительства Российской Федерации от 19 июля 2011 г. № ВП-П16-5017).
2. Предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию регионально-муниципальных систем дошкольного образования (оснащение дополнительно созданных мест в текущем году с учетом федеральных государственных требований к оснащению дошкольных образовательных учреждений) (Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы (далее — ФЦПРО).
В части предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию регионально-муниципальных систем дошкольного образования предусмотрено финансирование в объеме 1 млрд. рублей в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы по направлению «Модернизация регионально-муниципальных систем дошкольного образования» (оснащение дополнительно созданных мест в текущем году с учетом федеральных государственных требований к оснащению дошкольных образовательных учреждений).
Основной задачей данного мероприятия является поддержка всех субъектов Российской Федерации, вкладывающих средства в развитие дошкольного образования, и стимулирование их дальнейшей работы в заданном направлении.
В настоящее время в связи с существенным сокращением контингента обучающихся увеличивается количество малокомплектных и малочисленных школ. В целях поддержки малокомплектных школ ст. 41 Закона РФ 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» установлена возможность финансирования малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых образовательных учреждений по нормативам, учитывающим затраты, не зависящие от количества обучающихся. Согласно п. 5 ст. 34 Закона РФ № 3266-1, для ликвидации сельского дошкольного или общеобразовательного учреждения установлена обязательность согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением. Статьей 13 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» предусмотрено проведение обязательной предварительной экспертизы последствий реорганизации или ликвидации образовательного учреждения.
Отдельным направлением деятельности выступает развитие системы дистанционного образования детей-инвалидов. Во всех регионах создаются центры дистанционного обучения детей-инвалидов на дому. В окончившемся учебном году во всех субъектах РФ обучением с использованием дистанционных образовательных технологий охвачено более 15 тыс. детей-инвалидов. Переподготовку прошли более 4 тыс. учителей, обучено более 6 тыс. родителей детей-инвалидов.
Участники парламентских слушаний считают необходимым ускорить решение вопроса о передаче учреждений дополнительного образования для детей (далее — УДОД) на уровень субъекта по следующим основаниям.
В настоящее время более 90% УДОД являются муниципальными и не имеют достаточного финансирования, что приводит к сокращению количества УДОД в системе образования на 20,5% (2006 год — 8936, 2010 год — 7089), в сфере культуры и искусства на 4,2% (2006 год — 5562, 2010 год — 5328).
Материально-техническая база УДОД устарела: в сфере образования — 22,8% зданий требуют капитального ремонта, в сфере культуры и искусства — 46,9% зданий, в сфере физической культуры и спорта — 47% зданий. Удельный вес численности обучающихся, для которых созданы современные условия для занятия творчеством, в лучших регионах России составляет от 40% до 47%.
Исходя из изложенного, участники парламентских слушаний рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
1. Внести в соответствии с установленными сроками проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», а также проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Определить временной интервал для приведения региональных нормативных актов в соответствие требованиям разрабатываемого проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
3. Рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» и Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» в части выплаты пособия по уходу за ребенком до достижения ребенком возраста трех лет.
Министерству образования и науки Российской Федерации:
1. Подготовить рекомендации для субъектов Российской Федерации по приведению норм регионального законодательства об образовании в соответствие с проектом федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
2. Урегулировать порядок и механизм получения общего образования в форме семейного образования, самообразования.
3. В ускоренном порядке внести изменения в Положение о порядке приема детей в муниципальные общеобразовательные учреждения.
4. Рассмотреть возможность передачи субъектам Российской Федерации полномочий по контролю за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности.
5. Рассмотреть возможность передачи на уровень субъекта Российской Федерации дошкольных образовательных учреждений и учреждений дополнительного образования для детей.
6. Привести в соответствие инструкции по заполнению бланков дипломов о начальном профессиональном и среднем профессиональном образовании бланкам, утвержденным приказами Министерства образования и науки РФ от 25.08.2009 года №№ 314, 315, соответственно.
7. Внести изменения в Положение о Министерстве образования и науки РФ в части полномочий по разработке порядка аттестации педагогических работников негосударственных образовательных учреждений.
8. Разработать и принять федеральные государственные образовательные стандарты специального (коррекционного) образования.
9. Рассмотреть возможность внесения изменения в Закон РФ «Об образовании», предусматривающего согласование назначения на должность руководителей органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования (их структурных подразделений, отраслевых (функциональных) органов местной администрации) с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования.
10. Разработать необходимые нормативные правовые акты по вопросам лицензирования и аттестации образовательных учреждений и педагогических кадров. Устранить существующие несоответствия между Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», Законом Российской Федерации «Об образовании», а также Положением о лицензировании образовательной деятельности для качественного предоставления государственных услуг по лицензированию образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
1. Рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений в существующую систему оплаты труда педагогических работников на федеральном, региональном и местном уровнях, систему оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2012 год, предусматривающие фиксированный размер оплаты труда учителей за исполнение должностных обязанностей.
2. Продолжить реализацию проекта по модернизации региональной системы общего образования.
3. Проанализировать потенциал образовательных учреждений в части организации их сетевого взаимодействия.
4. Проработать вопросы подготовки кадров для оказания психолого-педагогической и медико-социальной помощи обучающимся.
5. Проанализировать нормативные правовые акты на предмет их соответствия федеральным нормам и внести в них необходимые изменения в части исполнения статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании».
Комитету Государственной Думы по образованию:
1. Продолжить работу по предварительному обсуждению вопросов, выносимых на парламентские слушания, на региональных площадках.
2. Организовать и провести заседание «круглого стола» на тему: «О реализации Федерального закона от 8 мая 2012 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Председатель Комитета А.Н. Дегтярев
Материалы Счетной палаты РФ:
Результаты аудита эффективности использования бюджетных cpeдств, направленных в 2005-2010 годах на государственную поддержку учреждениий общего образования, показали следующее.
1. Обеспеченность деятельности и развития сети общеобразовательных учреждений, в том числе расположенных в сельской местности, необходимой нормативной правовой базой в соответствии с приоритетами государственной политики в сфере образования.
1.1. Основная цель государственной политики в сфере общего образования – обеспечение доступности качественного бесплатного образования – до настоящего времени не достигнута. Нормативное правовое и методическое обеспечение деятельности и развития сети российских общеобразовательных учреждений требует постоянного изучения, анализа и совершенствования.
В 2005-2010 годах цели, задачи и направления деятельности в области общего образования были закреплены в различных документах концептуального и программного характера. Однако в полном объеме эти задачи не были решены и установленные цели не были достигнуты.
ФЦПРО не выполняет в должной мере функции организационной основы государственной политики Российской Федерации в области образования, как это предусмотрено Законом Российской Федерации «Об образовании». Перечни мероприятий ФЦПРО на 2005-2010 годы и ФЦПРО на 2011-2015 годы не обеспечивают решения ряда поставленных задач, в ряде случаев программные мероприятия и ожидаемые результаты их реализации не увязаны между собой.
В каждом программном, концептуальном и отчетном документе используется своя система показателей состояния и развития системы общего образования, что не в полной мере обосновано. Показатели и их значения (плановые и целевые) меняются в ходе реализации этих программ; значения многих показателей отличны друг от друга в разных источниках информации и даже в одном и том же источнике в ряде случаев недостоверны.
На протяжении длительного периода остается нерешенным вопрос нормативного закрепления отдельных видов общеобразовательных учреждений образования (базовые школы, ресурсные центры профильного обучения, агрошколы, школы-детские сады и другие), что ведет к … при принятии решений в отношении этих учебных заведений.
Новый федеральный закон об образовании в Российской Федерации, который призван снять ряд имеющихся в нормативном правовом поле российской школы противоречий и пробелов, до настоящего времени не доработан и не принят. Государственная программа «Развитие образования» также находится в стадии разработки.
1.2. Первостепенное значение в вопросах состояния и развития российской системы общего образования имеет распределение полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и oрганов местного самоуправления муниципальных образований в этой сфере.
Основные полномочия по содержанию и развитию общеобразовательных учреждений закреплены за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Полномочиями федеральных органов государственной власти в сфере общего образования являются разработка и реализация государственной политики в этой области, принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, разработка и реализация федеральных целевых и международных программ и некоторые другие.
При этом, реализуя свои полномочия, федеральный орган исполнительной власти в сфере образования в пределах Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования в пределах своих регионов не располагают исчерпывающей информацией о состоянии и развитии системы общего образования.
Децентрализованное управление образованием требует более совершенного и полного нормативно-правового, методического, материального и финансового обеспечения деятельности российских школ в целях обеспечения в полной мере конституционных прав на получение образования.
1.3. Выявляются многочисленные нарушения действующих нормативных правовых актов, за которые ответственны как руководители образовательных учреждений, так и их учредители. В 2010 году почти в трети проверенных органов местного самоуправления было установлено неисполнение полномочий, отнесенных к их компетенции, в каждом пятом проверенном органе местного самоуправления нарушения организации приема в образовательные учреждения, в каждом десятом нарушался порядок выдачи, учета и хранения документов государственного образца об образовании. В образовательных учреждениях устанавливаются факты несоответствия содержания уставов законодательству Российской Федерации, нарушения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области образования, предъявляемых к содержанию локальных актов, регламентирующих деятельность образовательных учреждений.
Материалы Министерства образования и науки РФ. Файл PDF (219 Кб).
Материалы Министерства регионального развития РФ. Файл PDF (103 Кб).
Анализ итогов реализации комплексов мер по модернизации систем общего образования субъектов Российской Федерации в 2011 году и материалов комплексов мер на 2012 год в области кадровой политики, подготовленный общероссийским профсоюзом образования. Файл PDF (406 Кб).
