Смолин Олег Николаевич
СВОБОДА – СПРАВЕДЛИВОСТЬ – ТРУД – КУЛЬТУРА
  • депутат Госдумы, первый зампред Комитета по образованию и науке;
  • доктор философских наук, академик РАО;
  • председатель Общероссийского общественного движения «Образование – для всех»;
  • вице-президент Паралимпийского комитета России;
  • вице-президент Всероссийского общества слепых.
ГОСДУМА I–VI СОЗЫВА (1999–2016 гг)
ГлавнаяНа злобу дня — без злобыСтенограммы публичных выступленийНовое в законодательстве и проблемы дополнительного образования

Новое в законодательстве и проблемы дополнительного образования

. Москва. Академия повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования. II Всероссийская конференция «Дополнительное профессиональное образование и социально-экономическое развитие регионов»

В современном обществе человек только с основным образованием жить уже не может. По оценкам экспертов, стремительно устаревают не только знания, полученные в профессиональных учебных заведениях, но и знания, полученные в школе. Поэтому человеку придётся быть не только «вечным студентом» в хорошем смысле этого слова, но и «вечным школьником». Однако перейдём к теме выступления.

1. Бюджетное законодательство. Ознакомившись с трёхлетним бюджетом (2008-2010 гг.), с сожалением сообщаю, что, по крайней мере, для большинства населения России этот бюджет станет бюджетом обманутых надежд. Приведу некоторые конкретные показатели, оставив их без комментариев.

За предстоящие три года объём расходов бюджета увеличится примерно в 1,5 раза. Стабилизационный фонд (который теперь будет называться Резервным) тоже увеличится примерно в 1,5 раза. Расходы на силовые структуры (правоохранительную деятельность) – на 45%. Расходы на оборону – примерно на 38%. Расходы на образование – приблизительно на 20%. Расходы же на культуру сначала вырастут, но к 2010 г. станут ниже, чем расходы на культуру бюджета 2007 г. Что касается близкой нам темы – дополнительного профессионального образования (повышение квалификации и переподготовка специалистов), то в 2008 г. расходы на него упадут примерно на 13%, затем будут постепенно расти и к 2010 г. достигнут 95% от уровня 2007 г.

При этом за предстоящие три года предполагается увеличение цен на газ примерно в 2 раза; на коммунальные услуги – на 65%; на электроэнергию – на 50%.

Один комментарий всё же позволю: мне не жаль средств, потраченных на армию, я понимаю, что ситуация в России непростая, и иногда приходится вспоминать известную фразу известного царя: у России есть два надёжных союзника – армия и флот (хотя я предпочёл бы, чтобы союзники были совсем другие). Удивляет соотношение расходов на правоохранительную деятельность и образование.

Если брать нашу тему – дополнительное образование детей, то затраты на каждого ребёнка в кружке, на станции юного техника и т. п. существенно ниже, чем в колонии строгого режима. Потому вопрос стоит так: либо предотвращать асоциальное поведение, либо бороться с его последствиями.

По официальным прогнозам, инфляция ожидается на уровне 20%. Если обратиться к исследованиям учёных, например, Института экономики РАН, то рост цен на товары и услуги первой необходимости в прошлом году составил 25% (а не 9%, которые называло правительство). Соответственно, по данным Росстата, рост доходов населения в прошлом году – 11%. Независимые же учёные говорят так: у 15% населения доходы выросли в 1,5 - 2 раза, примерно у 50% населения они или не выросли, или даже упали.

В индустриально развитых странах (особенно в социальных государствах Европы) расходы на дополнительное образование сравнимы с расходами на высшее профессиональное образование. И это правильно, поскольку великий лозунг ЮНЕСКО заключается в том, чтобы перевести «Образование – на всю жизнь» к «Образованию – через всю жизнь». Целиком этот лозунг поддерживаю.

Что касается распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами. Здесь наиболее важны два принятых закона: закон «Об автономных учреждениях» и новая редакция Бюджетного кодекса.

Согласно закону «Об автономных учреждениях», все учреждения Российской Федерации разделены на две группы. Одна группа – бюджетные учреждения. Им сохраняют бюджетные гарантии, но отбирают последние остатки свободы заработка средств и распоряжения этими средствами. Вторая группа – автономные учреждения. Им возвращают экономические свободы (которыми пользовались образовательные учреждения до печально известной «монетизации»), но при этом лишают бюджетных средств.

Движение «Образование – для всех» (инициатором создания и председателем которого я являюсь), оппозиционные депутаты Государственной Думы решительно выступали против закона «Об автономных учреждениях» по одной причине: надо принять закон о возвращении автономии всем учреждениям. Неправильно делить учреждения на те, у кого есть минимальные деньги, но нет никакой свободы, и те, у кого нет бюджетных денег, но есть некоторая свобода.

Бюджетная политика должна строиться на двух основаниях:

1) экономические и академические свободы;

2) бюджетные гарантии.

Трёхлетний бюджет (2008-2010 гг.) продлил срок бюджетных гарантий для всех учреждений, а дальше, скорее всего, надо будет выбирать. Те учреждения, которые имеют значительную долю бюджетных средств в своих доходах, скорее всего, останутся бюджетными. Те, кому бюджет помогает мало, перейдут в автономные, и будут зарабатывать самостоятельно.

Перевод учреждений в автономные означает начало «ползучей» приватизации в образовании. Побывал во многих российских регионах. Например, встречался с ректором Тюменского государственного университета. Этот вуз, являясь весьма «продвинутым» учебным заведением, платит налогов больше, чем получает бюджетных средств. Ректор объяснил мне, как достаточно просто приватизировать большую часть доходов вуза: достаточно выделить Институт дистанционного образования в отдельное учреждение, отдав ему ничтожную долю площадей, но при этом потеряв «львиную долю» доходов. Таким образом, можно очень хорошо заработать, но бюджет и образование при этом лишаются баснословных денег.

Депутаты от оппозиции готовят свой законопроект об автономии, но, как он будет проходить, это уже вопрос к следующей Государственной Думе. Всё будет зависеть от её состава.

2. Налоги. Продолжается та же налоговая политика, исходящая из ложной, на мой взгляд, идеи равенства субъектов налогообложения. Не может быть равенства между коммерческим и некоммерческим сектором в вопросе уплаты налогов. Не знаю ни одной страны, проводящей такую же, как в России, налоговую политику. Последняя попытка изменить ситуацию – восстановить хотя бы льготу по налогу на имущество – была предпринята весной этого года. Соавторами моего закона были Председатель Совета Федерации С.М. Миронов, председатели ведущих Комитетов Государственной Думы и Совета Федерации. Тем не менее, Государственная Дума с подачи правительства провалила и этот законопроект.

Убеждён: налоговая политика должна быть обратной. Необходимо реставрировать статью № 40 Закона РФ «Об образовании», в которой говорится, что учреждения образования должны освобождаться от налогообложения в части реинвестирования средств в образовательный процесс.

3. Статус педагогического работника. Рост заработной платы в бюджетной сфере, о котором говорил министр финансов, представляет собой, по меньшей мере, сомнительный факт. Напомню: в 2006 г. зарплата в бюджетных учреждениях выросла на 25%. В то же время рост цен на товары и услуги первой необходимости, по данным РАН, составил не менее 25%.

Согласно трёхлетнему бюджету, предполагается индексация в размере инфляции, т. е. примерно 20% за три года, плюс увеличение фонда оплаты труда ещё на 18% в связи с переходом на отраслевые системы оплаты труда.

С моей точки зрения, отраслевые системы оплаты труда – вещь весьма положительная, поскольку в рамках одной тарифной сетки действительно трудно учесть все особенности различных сфер деятельности. Однако ещё на заре обсуждения этого вопроса эксперты Минобразования говорили о том, что введение отраслевых систем оплаты труда имеет смысл при условии одновременного повышения фонда оплаты труда на 70%; эксперты профсоюзов соглашались с этим в принципе, полагая, что увеличивать фонд оплаты труда необходимо вдвое.

На что направлена отраслевая система? На то, чтобы стимулировать качественную работу. При этом должен увеличиться разрыв в доходах между различными категориями работников за счёт разного рода стимулирующих надбавок. Если же планируемое увеличение заработной платы за три года всего в общей сложности 38%, какой смысл в введении отраслевых систем оплаты труда? Более того, если учитывать рост цен на товары и услуги первой необходимости, российская интеллигенция к 2010 г. станет беднее, чем была в 2007 г. Хотя она и сегодня недопустимо бедна.

Заработная плата начинающего учителя в два раза ниже, чем была 20 лет назад (не имею в виду Москву, где ситуация более или менее благоприятна по российским меркам). А ведь 20 лет назад интеллигенция критиковала власть за то, что зарплата учителя мала. И правильно критиковала. Сейчас же оказалось, что благосостояние многих категорий граждан, создающих интеллектуальный потенциал нации, за 20 лет резко снизилось.

Для слушателей некоторый интерес, очевидно, представляет закон о двухуровневом образовании, который, с моей точки зрения, следует называть законом «о принудительной бакалавризации всей страны» (11 октября 2007 г. принят Государственной Думой). Когда этот законопроект был внесён в Государственную Думу, он содержал пять пороков, которые ухудшали работу системы высшего профессионального образования:

  1. По действующему закону вуз вправе сам выбирать образовательную программу (специалист или бакалавр + магистр). По новому законопроекту это право передаётся правительственным чиновникам. По моему мнению, образовательное сообщество не хуже чиновников разбирается в том, каким образом следует выстраивать образовательные программы.
  2. Действующий закон допускает любые траектории обучения для студентов (бакалавру можно пойти на программу специалиста, можно, получив диплом специалистов, пойти на программу магистра т. п.). По новому законопроекту резко ограничены такие траектории (если ты бакалавр, то в специалисты уже никак не попадёшь, если – специалист, то магистром не станешь).
  3. Новый законопроект предполагает конкурс на этапе перехода из бакалавриата в магистратуру. По оптимистичным прогнозам, от 30 до 50% бакалавров смогут стать магистрами; по прогнозам В.А. Садовничего (ректора МГУ) – 25-30%; пессимисты называют лишь 10%.
  4. Предполагалось, что новый законопроект не будет предусматривать отсрочки от военной службы для магистров.
  5. Предполагалось, что бакалавр будет учиться три года.

Две позиции законопроекта удалось исправить: бакалавриат будет четырёхлетним и для магистров будет сохранена отсрочка от военной службы.

Результат принятия закона вполне очевиден: сокращение срока обучения для большинства студентов и недополучение большинством студентов профессиональных знаний. Правда, второй минус может стать некоторым плюсом для системы дополнительного образования: получив диплом бакалавра, человек пойдёт в систему дополнительного профессионального образования, чтобы чему-нибудь подучиться.

Берусь утверждать: к Болонскому процессу закон не имеет никакого отношения. Всем желающим была дана возможность перехода на двухуровневую систему ещё в 1996 г. (в Законе РФ «Об образовании»). С моей точки зрения, любые принудительные действия в системе образования приносят больше вреда.

4. Закон о дополнительном образовании. Работа над новым законопроектом завершена. 1 августа он направлен на заключение правительства. Финансовая тяжесть законопроекта связана с детьми, находящимися в трудных жизненных ситуациях. Однако этот законопроект связан не только с образованием детей, но и взрослых. Кстати, Россия – единственная страны в Европе, в которой до сих пор законодательно не урегулировано образование взрослых.

По моему глубочайшему убеждению, вложения в образование вообще, и дополнительное образование, в частности, – это не расходы, а инвестиции. Ключевые идеи законопроекта следующие:

  • Поставить учреждения, реализующие дополнительные образовательные программы, в равные условия с теми, которые реализуют основные образовательные программы.
  • Поставить работников системы дополнительного образования в, как минимум, равные условия с работниками системы образования, реализующими основные образовательные программы.

С одной стороны, будет делаться всё возможное, чтобы законопроект прошёл через Государственную Думу, с другой стороны, просим всех обращаться к депутатам, представителям федеральной исполнительной власти, губернаторам, чтобы они поддержали этот законопроект.

И в заключение: что имеется в виду, когда занимаются образовательной политикой? То, что эта политика, чем дальше, тем больше, становится ведущим направлением внутренней политики государства. В отличие от современной России, большинство социальных государств измеряет свои успехи уже не просто в ВВП на душу населения, но показателями развития человеческого потенциала.

К сожалению, при экономическом росте (а в России экономический рост значительней, чем в Евросоюзе и США, однако заметно ниже, чем в Китае и даже бывших республиках СССР) страна имеет ухудшение целого ряда социальных показателей, измеряющих человеческий потенциал.

Общий показатель индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП):

  • 1992 г. – 34 место в мире;
  • 1999 г. – 55;
  • 2004 г., согласно последнему докладу, – 65 место.

Слагаемых индекса ИРЧП три: благосостояние, долголетие, образование.

Благосостояние. В конце советского периода стала доступна статистика, по различным данным которой страна находилась от 19 до 32 места в мире. Последние данные, которые мне доводилось видеть, дают России места от 65 до 102.

Долголетие. По средней продолжительности жизни наши соотечественники не были долгожителями в конце советского периода, но имели среднеевропейский уровень по этому показателю. Сейчас Доклад по ИРЧП даёт России в среднем 114 место по долголетию. В 2005 г. М. Зурабов, выступая на заседании Госдумы, говорил, что по продолжительности жизни российские женщины на 91-м месте в мире, а мужчины – на 136-м.

С политиками иногда случается такое, что они говорят то, что думают. М. Зурабов в марте этого года в Думе сказал примерно следующее:

– Меня часто спрашивают, достаточен ли в России бюджет для нормальной жизни граждан?

Отвечаю:

– Если считать, что мужчина должен прожить 59 лет, бюджет вполне достаточен. Но если считать, что мужчина должен прожить, как минимум, 70 лет (как правило, в Европе около 75), а женщина – 75 (в Европе – около 80), то нужен другой бюджет, другая медицина и другой образ жизни.

Истинная правда. После выступления М. Зурабова в Думе, посмотрел данные Росстата. Они меня привели в полное уныние. Привожу их:

  • 2005 г.: ожидаемая продолжительность жизни женщин – 72 года, мужчин – 58 лет.
  • 2006 г.: ожидаемая продолжительность жизни женщин – 70 лет, мужчин – 56 лет.

Рейтинги показателей качества жизни в России имеются разные: от 73 до 151 места в мире. Между прочим, лет 30 назад по качеству жизни наша страна не уступала европейским странам, хотя по уровню жизни была ниже (за счёт бесплатного образования, медицины и кое-чего другого).

Для чего всё это говорю? Образование – вот тот рычаг, который при наличии точки опоры в бюджете способен радикально повернуть тенденцию ухудшения человеческого потенциала в России. Даже в нашей стране, в которой, по словам А. Кудрина, случилось экономическое чудо. И действительно, не экономическим ли чудом можно назвать то, что учитель, врач, работник культуры из бюджета получают меньше всего средств на заработную плату? Даже в нашей стране образованные люди, в среднем, и более обеспечены. Образование прямо сказывается на такой важной составляющей человеческого потенциала, как благосостояние. В нашей стране, это доказали социологи, образованные мужчины по продолжительности жизни значительно превосходят необразованных. Разрыв в продолжительности жизни мужчин и женщин значительно сокращён в образованном слое (такой, как в европейских государствах: 5-7 лет). Образование, повторяю, – это наша надежда и опора.

По показателям образования, если верить сравнительным исследованиям, Россия имеет приличные позиции: 15 место в мире. Правда, 50 лет назад наша страна входила в тройку самых образованных наций своего времени. Думаю, трудно доказать, что система образования была лучшей в мире, но то, что она была одной из лучших в мире, – это просто медицинский факт.

Хочу познакомить аудиторию с данными, приведёнными директором Института США и Канады С. Роговым, касающимися затрат на различные функции государства. Он условно разделил функции государства на социальные и военно-полицейские. Согласно этим данным, в среднем в мире расходы на социальные функции государства составляют примерно 18% от ВВП; в развитых странам – около 20%; в странах с переходной экономикой – примерно 22%; в России – 4,7% ВВП. Соответственно, затраты на военно-полицейские функции государства составляют в среднем в мире 5,3%; в развитых странах – 3,9%; в странах с переходной экономикой – 3,8%; в России из федерального бюджета – 7,4%. Вывод очевиден: инвестирования в человеческий потенциал, в том числе – в образование, позволили бы стране значительно улучшить ситуацию и выбраться из демографической, социальной и т. п. катастроф, которые налицо.

Последнее. Уважаемые коллеги, вы вправе меня спросить: чем вы в Государственной Думе занимаетесь: критикой или законодательством? Отвечаю: законодательством. На моей фамилии в базе Госдумы значится около 100 законов и законопроектов. Добрая половина из них отражает интересы образования, культуры, интеллигенции; другая половина – интересы пенсионеров, инвалидов, детей и т. п. Кроме того, множество поправок к законам, федеральным бюджетам на каждый очередной год. Надо сказать, работа эта непростая. Довольно сложно сделать финансово-экономическое обоснование, просчитать все необходимые затраты. Результаты голосования по важнейшим вопросам тщательно собираю, у меня уже набралось целое «досье» на Государственную Думу. Приведу несколько примеров.

Государственная Дума принимала закон о дополнительном образовании. Правительство требовало снять закон с рассмотрения, депутаты требовали продолжить согласительные процедуры. За снятие закона проголосовала единственная фракция – «Единая Россия»: 96%. Все остальные фракции, включая ЛДПР (что случается редко), проголосовали против снятия с рассмотрения этого закона.

Каждый год, в соответствии с требованиями профсоюзов, предлагается увеличить заработную плату работников образования в 1,5 раза. Цена вопроса по федеральным учреждениям в 2007 г. составляла 38 млрд. руб., по всей системе образования – 116 млрд. руб. Около 2% от дополнительных доходов бюджета авторы просили выделить на эти цели. Привожу результаты голосования:

КПРФ: за – 94%;

«Родина»: за – 48%;

«Единая Россия» - 0;

ЛДПР – 0.

Закон о том, чтобы приравнять педагогов по уровню зарплаты и социальным гарантиям к государственным служащим. Почему полагаю, что эта задача реальная? 20 лет назад профессор получал столько же, сколько депутат парламента. Сейчас бюджетная зарплата профессора раз в 6-7 ниже, чем у депутата. Это ненормально. Обратимся к зарубежному опыту: в США заработная плата конгрессмена сравнима с зарплатой профессора. И это правильно: тот и другой труд высоко квалифицированный. Цена вопроса большая – около 445 млрд. руб.

Назову тех, кто его поддержал:

«Родина» – «Справедливая Россия» – 100%;

КПРФ – 76% (не вся фракция присутствовала на заседании);

ЛДПР – 58%.

«Единая Россия» – 0.

Обратимся к результатам голосований по налоговым вопросам. Например, по закону о возвращении налоговых льгот для образовательных учреждений. Его соавторами были депутаты всех фракций. Тем не менее, за него проголосовали:

КПРФ – 98%;

«Родина» – «Справедливая Россия» – 30%;

«Единая Россия» – 0;

ЛДПР – 0.

Наша задача заключается в том, чтобы от слов о развитии человеческого потенциала, об инвестициях в человека убедить, заставить, принудить нашу отечественную власть перейти к делу. Как только придёт осознание того, что необходимо создать условия каждому человеку для образования в течение всей жизни, тогда страна достаточно быстро начнёт выходить из того тяжелейшего положения, в котором оказалась.