январь
Русская пословица советует не рыть яму другому. Но, что бы Вы сказали, читатель, о людях, которые вырыли её самим себе? Между прочим, именно так поступили многие ректоры, поддержав своим авторитетом на думских выборах 2003 г. партию «Единая Россия» и продолжая её поддерживать, несмотря ни на что. Теперь же один из лидеров партии, Председатель думского Комитета по образованию и науке Н. Булаев внес законопроект, призванный «похоронить» вузовскую автономию и «построить» ректоров под очередную вертикаль.
«Подмоченный пряник»
Строго говоря, законопроектов Н. Булаевым внесено два – в точном соответствии с известным принципом кнута и пряника. В качестве «пряника», помимо должности ректора, предлагается ввести в вузах должность президента. Поскольку текст законопроекта невелик, приведём его целиком с комментариями.
«В высшем учебном заведении федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится высшее учебное заведение, по представлению учёного совета высшего учебного заведения может учреждаться должность президента, при этом в устав высшего учебного заведения вносятся соответствующие изменения».
Иначе говоря, учёный совет просит, а федеральное министерство (или агентство) вправе разрешить или не разрешить введение такой должности. Очевидно, что это не относится ни к региональным вузам, которые сначала были поставлены вне закона в результате принятия ФЗ № 122 от 22.08.2004 (так называемый закон «о монетизации»), а затем восстановлены в правах ФЗ № 199 от 31.12.2005, ни к муниципальным вузам, вопрос о «легализации» которых после всё того же закона «о монетизации» в настоящее время рассматривается в Госдуме.
«Должности президентов высших учебных заведений замещаются лицами, имеющими опыт работы в должности ректора федерального государственного высшего учебного заведения».
Теперь становится понятным, для кого написан будущий закон, а именно: для ректоров вузов, которые вынуждены оставить эту должность после 65 лет. На заседании президиума Российского Союза ректоров в МГУ 21 декабря 2005 г. Н. Булаев прямо высказывался в том смысле, что законопроект призван обеспечить работой опытного ректора в том же вузе, которым он долгое время руководил. Посмотрим, так ли это.
«Кандидатура на должность президента высшего учебного заведения направляется в ученый совет федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится высшее учебное заведение.
Положение о президенте высшего учебного заведения разрабатывается и утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти».
Выясняется, что «пряник», предложенный ректорам главным образовательным «медведем», подмочен, причем с обеих сторон. С одной стороны, обращаясь с просьбой ввести должность президента вуза, его учёный совет наверняка будет иметь в виду собственного бывшего ректора, а получить может… совершенно другого! Ведь кандидатуру определяет федеральное министерство (агентство). С другой стороны, и положение о президенте разрабатывает все тот же федеральный орган исполнительной власти. Будущий закон действительно призван трудоустроить бывших ректоров. Но каких – большой вопрос.
«Президент федерального государственного высшего учебного заведения избирается тайным голосованием простым большинством голосов на заседании учёного совета высшего учебного заведения на срок до пяти лет».
И больше никаких подробностей. Что будет, например, если учёный совет вуза хотел видеть президентом бывшего ректора Иванова, а ему «предложили» Сидорова, и при этом учёный совет вопреки духу времени проявил характер и отказался избрать фактического назначенца своим президентом, — что делать в этом и ему подобных случаях, законопроект умалчивает. Ясно одно: ни одному экс-ректору, не лояльному действующей власти и (или) лично руководителю федерального органа исполнительной власти, должность президента, что называется, не светит. Занимать же эти должности будут исключительно свои, дай Бог, если не только по «медвежьей» или питерской принадлежности.
«Шёлковый кнут»
Однако подмоченный «пряник» – ничто по сравнению с «кнутом», даже если для приличия его обматывают псевдодемократическими «шелками». Но, прежде чем анализировать второй законопроект, напомню положения, которые содержатся в действующем Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», который в своё время мне приходилось разрабатывать в качестве руководителя рабочей группы Совета Федерации I созыва, а затем согласовывать с Администрацией президента в качестве зампреда Комитета по образованию и науке II Госдумы. Пункт 3 статьи 12 закона гласит:
«Непосредственное управление высшим учебным заведением осуществляет ректор. Ректор федерального государственного высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом высшего учебного заведения, избирается тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет и утверждается в должности федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится высшее учебное заведение.
В случае мотивированного отказа федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится высшее учебное заведение, утвердить кандидатуру, избранную на должность ректора федерального государственного высшего учебного заведения, проводятся новые выборы. При этом, если кандидат на должность ректора набирает не менее чем две трети голосов общего числа участников общего собрания (конференции), он утверждается федеральным органом исполнительной власти в обязательном порядке».
Далее описываются две ситуации, делающие назначение ректора возможным. Когда высшее учебное заведение в целом лишается государственной аккредитации по результатам аттестации или когда создается новый вуз. В обоих случаях назначение имеет временный характер. На упомянутом уже Президиуме Союза ректоров господину Булаеву мною был задан следующий вопрос: «Изменения в действующий закон вносятся обычно, когда практикой доказана либо его неэффективность, либо порочность (например, коррупционность). Существуют ли официальные данные о том, сколько избранных ректоров провалили аттестацию вузов за последний год и сколько из них привлечено к уголовной ответственности? Разве ректоры – это та категория, среди которой много «братков»?
В ответ услышал: «Это вопрос политический, мы можем обсудить его на Комитете».
Ситуация типична. В последнее время, когда у представителей «партии власти» нет аргументов, они обвиняют своих противников в политизации, а то и прямо в подготовке «оранжевых» революций. Для полной аналогии с известными годами не хватает только терминов «враг народа» или «антимедведская деятельность».
Обратимся теперь к тексту второго булаевского законопроекта.
«Непосредственное управление высшим учебным заведением осуществляет ректор. Кандидатура (кандидатуры) ректора проходит (проходят) рассмотрение в аттестационной комиссии соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия по установлению порядка аттестации руководящих работников федеральных государственных образовательных учреждений, действующей на общественных началах.
Положение об аттестационной комиссии разрабатывается и утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти».
В этом тексте обращают на себя внимание три обстоятельства.
Во-первых, не ясно, кто и как выдвигает кандидатов на должность ректора. Законопроект допускает, что Рособрнадзор будет делать это сам и сам же аттестовывать своих кандидатов.
Во-вторых, даже если кандидатуры будет выдвигать вуз, у исполнительной власти возникает возможность отсева любой из них вплоть до всех вместе и выдвижения собственного кандидата.
В-третьих, вводится своеобразное бюрократическое самообслуживание, а именно: положение об аттестационной комиссии разрабатывает тот же орган, который призван его исполнять. Тем самым ликвидируется возможность любого внешнего контроля, в том числе даже со стороны одних бюрократических структур над другими. Тот факт, что вновь создаваемая аттестационная комиссия должна работать на общественных началах, представляет собой не более чем забавную деталь и никак не меняет бюрократической сути законопроекта. Однако продолжим его цитирование:
«Рекомендованная (рекомендованные) аттестационной комиссией кандидатура (кандидатуры) на должность ректора направляется (направляются) в учёный совет высшего учебного заведения.
Учёный совет высшего учебного заведения согласовывает дату заседания общего собрания (конференции) с федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится высшее учебное заведение, создает комиссию по выборам ректора и проводит всю предвыборную работу по организации и проведению общего собрания (конференции).
Ректор федерального государственного высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом высшего учебного заведения, избирается тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет и утверждается в должности федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится высшее учебное заведение».
Итак, если отсечь юридическую шелуху, суть законопроекта сводится к назначению ректора путем согласования кандидатуры между двумя государственно-бюрократическими структурами при формальном участии коллектива высшего учебного заведения. Одна из них (в настоящее время Рособрнадзор) вправе предложить кандидатуру и аттестовать её по правилам, установленным этой же структурой. Другая (министерство или федеральное агентство) контролирует всю процедуру псевдовыборов, включая их дату, а затем еще и утверждает ректора! Что называется, привел Бог Еву к Адаму и говорит: выбирай себе жену. Разница лишь в том, что в данной случае «Еву» — ректора приводит в коллектив «Архангел», но зато политико-образовательный «Всевышний» наделяется правом утверждения или неутверждения этого «брака».
Есть ли «в поле воины»?
Придя 24 декабря 2005 г. на заседание Президиума Российского Союза ректоров, был уверен, что законопроект будет отвергнут. Основанием для такой уверенности служили не только явное ущемление законопроектом личных интересов многих ректоров, но и «рекомендации по вопросу изменения действующей структуры руководящих органов высших учебных заведений и процедуры их формирования» совместной рабочей группы РСР и Министерства образования и науки РФ по подготовке нормативных правовых актов в области образования и науки, полученные незадолго до этого профильным думским комитетом. Процитирую лишь несколько положений этого документа.
«При отсутствии чёткого разграничения компетенции ректора и президента создаётся реальная угроза возникновения двоевластия в вузе, что приведёт к снижению эффективности управления вузом, к биполярности внутри трудового коллектива, к снижению персональной ответственности руководящих должностных лиц перед государством за результаты деятельности вуза, к ухудшению, в конечном итоге, качества образования и другим негативным последствиям».
«Законопроектом № 235712-4 предлагается изменить предусмотренный действующим законодательством об образовании демократический порядок избрания ректоров вузов тайным голосованием на альтернативной основе трудовыми коллективами самих вузов с последующим утверждением избранного ректора федеральным органом исполнительной власти… и установить неприемлемую для научно-педагогического сообщества процедуру их фактического административного назначения».
«Введение предлагаемого законопроектом № 235712-4 дополнительного административного фильтра – аттестационной комиссии… с неопределёнными законом статусом и полномочиями – будет иметь последствием бюрократизацию государственной системы управления вузами, что, безусловно, снизит эффективность кадровой политики в сфере образования в целом».
«Следует особо подчеркнуть, что предлагаемый в законопроекте № 235712-4 порядок замещения должности ректора высшего учебного заведения является серьезным отступлением: от фундаментальных принципов независимости и автономии вузов «по отношению к любой политической и экономической власти», являющихся основой Болонского процесса, в который Российская Федерация вступила в 2003 г., и рекомендованных ЮНЕСКО и Советом Европы; от основных положений европейской конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию (ЕТС № 165), которую, «придавая большое значение принципу автономии учебных заведений и сознавая необходимость утверждения и защиты этого принципа», подписала и ратифицировала Российская Федерация (Федеральный закон от 14 мая 2000 г. № 65-ФЗ)».
Выяснилось, однако, что руководящий орган Российского Союза ректоров не готов сказать власти «нет», даже тогда, когда речь идет об их собственных жизненных интересах. На заседании правления преобладала следующая позиция: конечно, это шаг назад, но в современных условиях надо искать компромисс с властью. Именно в этом духе высказался президент РСР, ректор МГУ В. Садовничий. А ректор Санкт-Петербургского государственного университета технологии и дизайна В. Романов заявил еще определеннее: нынешней власти нужно «бросить кость»… Моё выступление, резко отвергающее законопроект, оказалось единственным. Приведу его основные положения.
1. Поскольку предложенные Н. Булаевым законопроекты имеют ярко выраженный политический характер, споры об их юридической форме в настоящее время, по меньшей мере, преждевременны. Так, предметом юридической трактовки является вопрос о применимости к вузам пункта 3 статьи 35 Закона РФ «Об образовании», устанавливающего, что «непосредственное управление государственным или муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) соответствующего образовательного учреждения». Разработчики законопроекта о фактическом назначении ректоров ссылаются на необходимость приведения текста Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в соответствие с этой нормой, тогда как совместная рабочая группа Российского Союза ректоров и Министерства образования и науки РФ по подготовке нормативных правовых актов в области образования и науки доказывает неприменимость данной нормы к процедурам вузовского самоуправления, ссылаясь именно на специальный характер закона.
На мой взгляд, самым простым способом устранения юридической двусмысленности было бы дополнение именно статьи 35 базового закона указанием на то, что названная выше норма применяется «за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом».
2. С образовательно-политической точки зрения законопроект о введении должности президента вуза, как уже отмечалось, представляет собой своеобразный «пряник», хотя и изрядно «подмоченный». Именно поэтому законопроекты внесены в паре, в точном соответствии с банальной, но веками отработанной технологией социального управления.
3. Ключевым в паре является законопроект о фактическом назначении ректоров, который резко ограничит (если не уничтожит) автономию вуза и наверняка скажется на всей его жизни, включая уровень академической и политической свободы, характер отношений между руководителями и подчиненными, между преподавателями и студентами и т. п.
4. Установленная действующим законом демократическая модель избрания ректора с последующим его утверждением федеральным органом исполнительной власти и возможностью преодоления двумя третями голосов членов общего собрания (конференции) вуза «вето» этого федерального органа по существу списана с парламентской демократии. Напротив, схема, предложенная Н. Булаевым, списана с процедуры фактического назначения губернаторов, недавно установленной под предлогом борьбы с терроризмом. Для полной аналогии остается только наделить федеральный орган исполнительной власти правом распускать общее собрание (конференцию) вуза в случае отказа от утверждения предложенной начальством кандидатуры ректора. Впрочем, не удивлюсь, если при современном административном раже «горизонтальных вертикальщиков» («вертикальщиков» — по отношению к народу, «горизонтальных» — для вышестоящего начальства) и эта идея будет принята, что называется, «на ура».
Похоже, со времен Салтыкова-Щедрина мало что изменилось. Страну пытаются вернуть к старому принципу: «я – начальник, ты – дурак…». Но теперь и «начальник», и «дурак» – оба «в законе».
5. Нетрудно понять, что после принятия закона ректорский корпус в России может «перетряхиваться» вместе со сменой партийной принадлежности президента, премьера или даже министра образования, а каждые новые президентские или думские выборы станут для ректоров фактором стресса. Впрочем, антистрессовое средство известно и многими уже испробовано – достаточно «перевступить» в новую «партию власти». А это, говорят, как женитьба – трудно только в первый раз.
6. Но все это – сравнительные частности по сравнению с главным: предложенный Н. Булаевым законопроект – не столько о ректорах, сколько о судьбе отечественного образования в целом, и вот почему.
На протяжении 1990-х г. г. и в самом начале ХХ I века в России действовали два самых мощных в хорошем смысле этого слова лоббиста образования: профсоюз работников образования и науки и Российский Союз ректоров. Именно при их решающем участии защитникам образования в парламенте удалось сорвать многочисленные планы массовой приватизации образовательных учреждений и другие разрушительные предложения отечественных псевдореформаторов. Совершенно очевидно: если бы булаевские законопроекты были приняты уже тогда, а ректоры фактически назначались властями, их сопротивление антиобразовательной политике было бы сломлено давным-давно. Впрочем, судя по характеру обсуждения этих законопроектов на Президиуме РСР, оно наполовину сломлено уже сейчас.
Не менее очевидно и другое. Закон о фактическом назначении ректоров станет прологом осуществления всех тех мер, против которых, несмотря на общее смягчение позиций, продолжает выступать РСР, включая массовую приватизацию образования под видом превращения государственных учреждений в пресловутые АУ (автономные учреждения) и ГАНО (государственные автономные некоммерческие организации). Политический смысл булаевского закона, собственно говоря, к тому и сводится, чтобы устранить на этом пути одно из последних препятствий.
Поэтому, выступая на президиуме РСР, я позволил себе напомнить ректорам, что их корпоративный интерес в данном случае полностью совпадает с государственным: защищая себя, они смогут защитить и отечественное образование как основу будущего страны; отказываясь же от самозащиты, «сдают» сторонникам элитарной модели образовательной политики и его интересы.
Впрочем, в каждой драме есть и своя комедия. В соответствии с этим законом жанра, в думском Комитете по образованию и науке от сторонников булаевских законопроектов я услышал следующий аргумент в их защиту: если мы сейчас не сделаем этого сами, правительство просто проведет через Думу закон о назначении ректоров без всяких ограничительных процедур.
Поскольку этот, как сказал бы поэт, «жалкий лепет оправдания», слышу не в первый раз, хотел бы обратить внимание читателя лишь на два обстоятельства.
Во-первых, «партия власти» имеет в Госдуме 300 голосов, что позволяет ей не только отклонить, но и принять любой закон, даже вопреки мнению президента. Разумеется, Россия – не Европа. Там «партия власти» — это партия, которая имеет власть. У нас, согласно грустной шутке, это партия, которую имеет власть. И все же, если она хоть в какой-то степени представляет собой «медведя», а не «пресмыкающееся», ей ничего не стоит провалить правительственный законопроект о назначении ректоров, если такой будет внесен. Разумеется, назначение ректоров укладывается в логику разного рода «вертикалей», однако для правительства и Администрации президента это отнюдь не вопрос жизни и смерти.
Во-вторых, логика защитников нового законопроекта напоминает формулы типа: чтобы этого не сделал другой, я лучше задушу тебя сам! Или: чтобы вузовскую демократию не «расстреляло» правительство, мы лучше сами ее похороним заживо!
Уверен: Российский Союз ректоров вполне способен остановить принятие антидемократического закона. Для этого достаточно, например, объявить о готовности в знак протеста к массовому выходу из «Единой России» или о выражении недоверия каждому депутату, кто проголосует за законопроект, независимо от его фракционной принадлежности. Однако сначала нужно вспомнить собственные традиции 1990-х: не бросать власти «кость», которая может оказаться собственным «черепом», но, вновь осознав свою ответственность перед отечественным образованием, разогнуться и прямо посмотреть ей в лицо.
Окажется ли РСР на это способен, покажет съезд ректоров, предварительно намеченный на 15 февраля.
Опубликовано: Вести образования под названием «Уж лучше я задушу тебя сам» — 2006. — 1-31 января. — № 1-2 (49-50).