6 декабря Госдума в первом чтении приняла законопроект, позволяющий на добровольной основе органам государственной власти субъектов РФ переводить на региональный уровень образовательные организации, главным образом школы. Свою экспертную оценку законопроекта и прогнозы по его реализации высказывает первый зампред комитета Госдумы по высшему образованию и науке Олег Смолин.
Напоминаю, что идею передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления в сфере общего образования на уровень субъектов Российской Федерации в своё время высказывала министр образования и науки Ольга Васильева, мотивируя это тем, что сейчас влияние государства на школу недостаточно. В пору ее нахождения на должности министра был осуществлен соответствующий пилотный проект, о котором я подробнее скажу позже. Напоминаю также, что, согласно действующему законодательству, образовательные стандарты принимаются на федеральном уровне, но включают в себя компонент, который формируется участниками образовательного процесса. Иначе говоря, субъектами федерации, а также школами.
Влияние местного самоуправления на содержание образования минимально.
Надо также помнить, что с точки зрения финансирования все учебные расходы школ, включая оплату труда педагогов, идут из региональных бюджетов. А органы местного самоуправления, которые номинально являются учредителями школ, отвечают за коммунальные расходы и содержание зданий. Кроме того, при желании органы региональной власти могут взять в своё ведение все образовательные организации на территории своего субъекта РФ, хотя пользуется этим абсолютное меньшинство. Например, город Москва.
Чем руководствуются авторы законопроекта, которых в Государственной думе огромное большинство?
Руководствуются тем, что в бюджетной системе России самый богатый или сейчас наименее бедный бюджет – федеральный. Следующий уровень бедности и богатства – это бюджеты субъектов РФ. Среди них около десяти сейчас являются донорами. Остальные регионы – дотационные, они получают дополнительные деньги из федерального бюджета. Это не значит, что на самом деле регионы себя не окупают. Это свидетельствует лишь об одном: система распределения доходов такова, что федеральный бюджет забирает себе, по разным оценкам, от 60% до 70% региональных доходов. Напомню, что на рубеже 1990-х годов было принято решение делить деньги между федерацией и её регионами по формуле «50 на 50». Сколько бы у нас было доноров и дотационных регионов, если бы такая ситуация сохранилась до сих пор, сказать не берусь. Возьму на себя смелость прогнозировать преимущества и недостатки от принятия рассматриваемого нами законопроекта.
Плюсом в случае, если субъекты федерации получат такую возможность, может быть улучшение финансирования школ. Если регионы такой возможности не имеют, они либо не возьмут школы в своё ведение, либо не увеличат их финансирование. Минусом такого решения может быть возобновление процесса ликвидации школ – сельских прежде всего.
Как показывает опыт с медицинскими организациями, после того как они были приняты в региональное ведение, процесс ликвидации Фельдшерско-акушерских пунктов (ФАПов) и амбулаторий на селе ускорился. Произошло это по одной простой причине. Главы местного самоуправления, районные советы пытались сохранять на своей территории медицинские учреждения, тогда как руководство субъектов РФ рассуждало чисто прагматически: можно оставить одну больницу на несколько районов, пусть едут в неё. Напомню, что дело дошло до того, что президент России заявил, что с оптимизацией здравоохранения перестарались, и после этого стали открывать передвижные ФАПы (как правило, в селах ФАПы передвижные). Нечто подобное может происходить и с сельскими учебными заведениями, в особенности со школами. Передвижные сельские школы есть уже и сейчас, только передвигаются не школы, а дети на школьных автобусах. Только в случае принятия законопроекта, повторюсь, их может стать больше.
Теперь напомню статистику. На 1990 год в России было 69 700 школ. На конец 1990-х годов, несмотря на тяжелые экономические проблемы, количество школ сократилось чуть больше, чем на 1000. В настоящее время школ в России меньше 40 тысяч. То есть закрыто примерно 30 тысяч школ, главным образом сельских. Процесс резко ускорился не потому, что кончились деньги, а потому, что после 2005-2006 годов, когда средств было достаточно, был введён принцип нормативно-подушевого финансирования, при котором маленькая школа неизбежно умирает – неважно, сельская или городская. Несколько министров, включая Ольгу Васильеву и Дмитрия Ливанова, призывали положить конец ликвидации сельских школ. Но призывы призывами, а статистика статистикой. Поскольку бюджеты регионов беднели, то, соответственно, оптимизация продолжалась.
Поэтому как минимум к законопроекту необходимы поправки, устанавливающие барьеры на пути ликвидации сельских школ. Обязательно такие поправки мы будем подавать.
В самом начале я уже упоминал о проекте по передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления в сфере общего образования на уровень субъектов Российской Федерации, реализованный в 2017–2018 годах. В нем приняли участие около 20 субъектов РФ и, как показала практика, в результате достигалась некоторая экономия. Например, можно было создать управление образованием не на один, а на несколько сельских районов. В каких-то случаях, когда территория небольшая, это возможно. В случаях, когда территория большая, управлять издали практически невозможно.
Добавлю к этому то, что слышал от управленцев больших регионов. Они рассуждали примерно так: «Вот сейчас, когда глава сельского района несет ответственность за школу, случись что-то в школе – пожар, наводнение, отключение отопления и так далее – есть с кого спросить. В случае же, когда это будет школа регионального ведения, что называется, до бога высоко, до царя далеко. Управлять чрезвычайной ситуацией в школе будет достаточно сложно». В этой логике тоже есть доля правды.
Поэтому плюс закона состоит в том, что он не заставляет регионы принудительно переводить школы в региональное ведение. Будем надеяться, что с регионального уровня виднее, чем с федерального.
Но, с моей точки зрения, проблемы образования должны решаться иным способом.
Во-первых, федеральный бюджет должен принять участие как минимум в софинансировании школ.
Во-вторых, соответственно для этого следует установить базовые ставки, оклады педагогов от Москвы до самых до окраин. Кому не хватает денег, должны получать их из федерального бюджета. А денег не хватает большинству. У кого деньги есть, вправе увеличивать базовые ставки и оклады. Таких регионов, по разным оценкам, от 10 до 13.
В-третьих, необходимы дополнительные гарантии сохранения сельской школы, в том числе: отказ от подушевого финансирования, восстановление в полном объёме всех коммунальных льгот для сельского учителя и обеспечение сельского учителя жильём и, как правило, более высоким уровнем заработной платы, чем в городе того же региона. Поэтому новый законопроект, на мой взгляд, есть попытка решить фундаментальную системную проблему российского образования в условиях дефицита средств.
Позволю себе прогноз, хотя это скорее интуиция, чем информация.
Прежде всего, на мой взгляд, количество регионов, которые будут действовать в соответствии с возможностями нового закона, несколько увеличится, но не думаю, что это будет большинство. Главным мотивом для руководителей регионов станет стремление «быть в тренде», а препятствием послужит нежелание муниципалитетов отдавать свои полномочия по управлению школами.
Я хочу напомнить, что и в 2017 году были органы местного самоуправления, которые возражали против перевода школ на региональный уровень. Например, мэр Новосибирска, Анатолий Локоть, присылал официальное письмо, в котором обращал внимание на то, что сейчас город очень активно помогает школам, и, если будут приняты законодательные изменения, то он не сможет этого сделать. Поэтому города, у которых хорошие бюджеты, будут тоже сопротивляться принятию этого закона (если там, конечно, хорошие мэры) для того, чтобы сохранить возможность поддержки школ. И повторю ещё раз. По действующему закону при желании без внесения изменений регионы могут выступить учредителями, если хотят, всех образовательных организаций – от детских садов до колледжей.
Поэтому по большому счёту закон в основном расширяет регионам те возможности, которые они уже имеют.
Мы увидим правоприменительную практику и поймём, чего этот закон дал больше – пользы или вреда.
