Два законопроекта – две концепции образовательной политики

1. Идеологические установки законопроекта, выраженные в явной или неявной форме.

1.1. Образование – услуга, преимущественно государственная.

1.2. Затраты на образование – часть бремени государственных расходов; конкретные финансовые обязательства государства отсутствуют.

1.3. Основная цель образования – формирование квалифицированного потребителя (формализация образования).

1.4. Отношения учителя и ученика в широком смысле должны иметь преимущественно функциональный характер (педагогика услуг).

1.5. Ориентация преимущественно на прагматические задачи образования, включая функциональную грамотность (образование ради успеха и личной выгоды).

1.6. Фактические шаги к клерикализации школы (ст. 91).

1.7. Ориентация преимущественно на элитарное образование: массовое примитивизированное образование – для большинства; высококачественное образование – для богатых и управляющих.

1.1. Образование (по крайней мере, дошкольное и школьное) – преимущественно внерыночная сфера, социальное служение. Услугой считается исключительно деятельность за пределами реализации образовательных программ (консультационные услуги, репетиторство и т.п.).

1.2. Затраты на образование – это долгосрочные инвестиции в человека, чрезвычайно выгодные для государства.

1.3. Основная цель образования – многостороннее развитие способностей личности (творческая педагогика).

1.4. Отношения учителя и ученика в широком смысле должны иметь преимущественно личностный характер (педагогика сотрудничества).

1.5. Ориентация преимущественно на фундаментальное образование (образование ради культуры).

1.6. Светский характер образования.

1.7. Ориентация преимущественно на эгалитарное образование: обеспечение максимально равных образовательных возможностей, высококачественное образование – для всех.

1.1. В законопроекте ОДВ – КПРФ понятие «образовательная услуга» относится исключительно к образовательной деятельности за пределами реализации образовательных программ.

3. Доля расходов федерального бюджета на высшее образование.

Нормы отсутствуют.

Не менее 7% от расходной части федерального бюджета.

В Законе РФ «Об образовании» в редакции 1996 г. должна была составлять не менее 3%, однако в условиях передачи большей части социальных расходов в бюджеты субъектов РФ, в связи с чем расходная часть федерального бюджета сократилась, показатель требует повышения.

5. Налогообложение образовательной деятельности.

Нормы отсутствуют.

В части доходов, направляемых в образовательный процесс (включая зарплату) в данном учреждении (в том числе негосударственном), оно освобождается от всех налогов и платежей.

Законопроект ОДВ-КПРФ в этой части соответствует нормам российских законов «Об образовании» 1992 и 1996 гг. и практике большинства индустриально развитых стран. Напротив, налогообложение образовательных учреждений приводит к повышению платы за обучение и нарушает принцип равенства условий деятельности государственных и негосударственных учреждений.

7. Структура государственных образовательных стандартов.

Включает требования к структуре основной образовательной программы, к уровню подготовки выпускников, к условиям реализации образовательных программ.

Включает требования к содержанию основной образовательной программы, к уровню подготовки выпускников, к условиям реализации образовательных программ, предельный объем нагрузки обучающихся.

В настоящее время и в официальном законопроекте содержание образования стандартом не регулируется, что уничтожает сам смысл стандарта и приводит к падению качества образования, однако при этом правительственный законопроект предполагает содержание контролировать, в том числе в процессе государственной аккредитации.

Законопроект ОДВ – КПРФ возвращает содержание образования в стандарт в качестве его центрального элемента.

9. Оплата внеурочной работы.

По усмотрению образовательной организации.

Финансируются из соответствующих бюджетов не менее 10 часов внеурочной работы в неделю.

Предложение ОДВ направлено на обеспечение многостороннего развития личности ребенка.

11. Ответственность за обеспечение установленных федеральными стандартами финансовых и материально-технических условий реализации основных образовательных программ.

Отвечают сами образовательные организации, в т.ч. государственные и муниципальные.

За обеспечение предусмотренных стандартами финансовых и материально-технических условий в государственных и муниципальных образовательных общеобразовательных учреждениях несут ответственность региональные правительства; в государственных и муниципальных профессиональных образовательных учреждения — их учредители.

В настоящее время в стране соответствуют «стандартным условиям» лишь несколько процентов школ. Официальный законопроект без значительного увеличения финансирования школы приведет к резкому росту поборов с родителей в целях создания «стандартных» условий.

13. Информационные, телекоммуникационные и (или) электронные образовательные технологии.

Образовательные организации вправе использовать дистанционные образовательные технологии и (или) электронное обучение при реализации программ различных уровней и направленности при всех формах обучения и их сочетании, за исключением случаев, установленных законом.

Помимо норм правительственного законопроекта, включены следующие положения:

— учащиеся, осваивающие образовательные программы посредством электронного обучения, в том числе дистанционных образовательных технологий, за счет средств бюджетов РФ, должны быть обеспечены компьютерной и иной электронной техникой, программным обеспечением, доступом к телекоммуникационным сетям, электронным образовательным ресурсам за счет средств этих бюджетов;

— при лицензировании и аккредитации должно учитываться использование электронного обучения, в том числе дистанционных образовательных технологий.

В высокоразвитых странах использование современных образовательных технологий, включая электронное обучение, рассматривается как основное направление повышения конкурентоспособности образования и образовательного уровня населения в целом. По признанию Президента РФ Д. Медведева, Российская Федерация в этом отношении существенно отстает, причем отставание увеличивается. В настоящее время развитие ИКТ в образовании искусственно сдерживается существующим законодательством, причем законопроект Минобрнауки усиливает эту тенденцию.

15. Доплата за классное руководство.

Нормы отсутствуют.

Устанавливается доплата 3000 рублей в месяц.

Согласно так называемому национальному проекту «Образование» в 2006 г. была установлена в размере 1000 рублей и с тех пор не индексровалась.

17. Зарплата преподавателей ссузов.

Нормы отсутствуют.

Средние ставки педагогических работников устанавливаются не ниже 150% от средней зарплаты в промышленных отраслях субъекта РФ, но не ниже полуторократного размера средней заработной платы в промышленных отраслях России.

Более высокая оплата труда по сравнению со средней по системе образования связана с необходимостью более высокой квалификации труда работников.

19. Надбавки за ученую степень.

Фактически отменяются установленные законом надбавки.

Устанавливается для:

докторов наук – 15000 рублей; кандидатов наук – 8000 рублей вне зависимости от типа образовательной организации, в которой они работают.

21. Пенсионное обеспечение и иные социальные гарантии для педагогических работников.

Нормы практически отсутствуют.

Устанавливаются на уровне, предусмотренном действующим законодательством для государственных служащих.

Норма соответствует требованиям нескольких десятков законодательных собраний регионов, направленным в Госдуму в начале 2000-х гг.

23. Педагоги дополнительного образования детей.

Организации дополнительного образования детей упоминаются только применительно к детским школам искусств.

Законопроект устанавливает тип образовательной организации – организация дополнительного образования детей.

Официальный законопроект лишает значительную часть педагогов дополнительного образования права на досрочную пенсию, поскольку такое право имеют лишь педагогические работники образовательных организаций для детей.

25. Право на дошкольное образование.

Дошкольное образование общедоступно и бесплатно.

Дошкольное образование общедоступно и бесплатно.

Соответствует конституционной норме.

27. Компенсация затрат родителей на образование детей в негосударственных дошкольных учреждениях.

К расходным обязательствам субъекта РФ отнесено финансирование получения дошкольного образования в аккредитованных частных образовательных организациях в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов.

Затраты родителей должны компенсироваться в соответствии с нормативами финансирования, установленными для государственных и муниципальных дошкольных учреждений в субъекте РФ.

Нормы практически совпадают, механизм, предложенный ОДВ – КПРФ, более правильный, т.к. делает работу негосударственных дошкольных организаций независимой от несвоевременного финансирования. Поскольку эта норма отсутствовала в предыдущих версиях законопроекта, можно считать, что она заимствована из законопроекта ОДВ – КПРФ.

29. Право на общее (школьное) образование.

Общее (школьное) образование обязательно и бесплатно.

Общее (школьное) образование обязательно и бесплатно.

Оба законопроекта расширяют права, предусмотренные Конституцией, где обязательным и бесплатным признается только основное общее образование.

31. Бюджетное финансирование негосударственной школы.

К расходным обязательствам субъекта РФ отнесено финансирование получения школьного образования в аккредитованных частных образовательных организациях в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов.

Затраты родителей на обучение детей в негосударственной школе должны компенсироваться по нормативам финансирования, установленным для государственных школ.

Нормы практически совпадают. Механизм, предложенный ОДВ – КПРФ, более правильный, т.к. делает работу негосударственной школы независимой от несвоевременного финансирования. Поскольку эта норма отсутствовала в предыдущих версиях законопроекта, можно считать, что она заимствована из законопроекта ОДВ – КПРФ.

33. Финансирование сельской школы.

Школы, отнесённые органами государственной власти субъектов РФ к малокомплектным или сельским, должны финансироваться с учетом затрат, не зависящих от количества учеников.

Финансирование малокомплектной сельской школы осуществляется вне зависимости от количества учащихся.

В первых версиях официального проекта норма отсутствовала и по смыслу заимствована из проекта ОДВ – КПРФ. Однако региональная власть вправе выбирать, какие именно школы относить к малокомплектным или сельским. Это создает возможность для произвола.

35. Территориальная доступность сельской школы.

Нормы отсутствуют.

Не допускается закрытие или реорганизация сельской школы, если это приведет к тому, что расстояние от места жительства учащегося до школы составит более двух километров.

37. Обеспечение школьников учебной литературой.

Осуществляется за счет региональных бюджетов в соответствии с установленными нормативами.

Осуществляется за счет региональных бюджетов при поддержке федерального бюджета.

На практике нормативы финансового обеспечения, указанные в правительственном проекте, не позволяют закупать учебники для всех детей; во многих регионах выделенных средств хватает только для начальных классов или даже только для первого класса.

39. Итоговая аттестация в школе.

Основная форма – ЕГЭ с использованием тестоподобных заданий с выбором ответа.

Экзамены в традиционной форме с участием внешних экзаменаторов; желающие выпускники вправе сдать ЕГЭ; тестирование может применяться для текущего контроля знаний.

По мнению большинства независимых экспертов, ЕГЭ в тестоподобной форме препятствует развитию творческих способностей, заменяя настоящее образование «дрессировкой». Согласно опросам социологов, большая часть населения России считает возможным ЕГЭ только на добровольной основе и предпочитает традиционные формы экзаменов. (По данным всероссийского социологического опроса Фонда Общественное Мнение (июль 2008 г.), 54% опрошенных считают, что у выпускников должно быть право выбора: сдавать экзамены в форме ЕГЭ или по прежней системе. Среди людей с высшим образованием эту точку зрения поддержали 70%).

41. Право на среднее профессиональное образование (СПО).

СПО общедоступно и бесплатно, за исключением случаев, когда требуется наличие у поступающих особых творческих способностей, физических и психологических качеств. Если на отдельные особо престижные специальности число поданных заявлений превышает число бюджетных мест, то проводится конкурс.

СПО общедоступно и бесплатно, за исключением случаев, когда требуется наличие у поступающих особых творческих способностей, физических и психологических качеств. Если на отдельные особо престижные специальности число поданных заявлений превышает число бюджетных мест, то проводится конкурс.

Конституция предусматривает общедоступность и бесплатность СПО.

43. Льготы при поступлении в высшие учебные заведения.

Большинство существующих льгот ликвидируются, в т.ч. для детей-сирот, и заменяются возможностью учиться на подготовительных отделениях. В пределах квоты, которая устанавливается вузом и не может быть менее 10 процентов, льготы сохраняются только для детей-инвалидов, инвалидов I и II групп.

Сохраняются существующие льготы, в т.ч. для детей-сирот и инвалидов. Льготы распространяются на инвалидов с детства III группы по слуху. Минобрнауки предоставляется право устанавливать квоты для абитуриентов-льготников в МГУ и СПбГУ, а также в другие вузы по отдельным специальностям.

(По общему признанию психологов и педагогов-дефектологов, инвалидность по слуху является самой проблемной с точки зрения образования. Поэтому инвалиды по слуху нуждаются в особой поддержке. Основная масса глухих людей и людей с нарушениями слуха имеют только третью группу инвалидности).

Сохранение льгот при поступлении в вузы, в особенности для сирот и инвалидов, необходимо в целях уменьшения неравенства образовательных возможностей, которое в России превысило допустимые пределы. Это своеобразная привилегия во имя равенства. При этом следует иметь в виду, что, например, инвалиды составляют не более 1% студентов и не более 1,5% абитуриентов в России.

В первых версиях официального законопроекта льготы для абитуриентов отсутствовали вообще. В третьей версии они заимствованы из проекта ОДВ – КПРФ.

45. Соотношение бюджетного и внебюджетного высшего образования.

За счет средств федерального бюджета гарантируется финансирование высшего образования не менее 800 граждан из каждых 10 тыс. в возрасте от 17 до 30 лет.

За счет средств федерального бюджета гарантируется финансирование высшего образования не менее 260 студентов на 10 тыс. населения

В 1980 г. в расчёте на 10 тыс. населения в СССР было 220 бюджетных студентов. В настоящее время, по данным, озвученным на коллегии Минобрнауки в январе 2011 г., этот показатель составляет 172 студента на 10 тыс. населения.

Очевидно, что для перехода к «обществу знаний» этот норматив должен быть резко повышен. Расчет численности студентов на 10 тыс. населения является всемирно признанным, тогда как расчет доли студентов от населения 17-30 лет представляет собой некоторую отечественную «инновацию». При этом по предварительным расчётам, предложенный Минобрнауки норматив соответствует 182 студентам на 10 тыс. населения, т.е. на 78 студентов (30%) меньше, чем в проекте ОДВ – КПРФ.

47. Основные виды высших учебных заведений.

Нормы отсутствуют. Устанавливаются лишь категории университетов, находящихся в ведении РФ. Особый статус имеют Московский и Санкт-Петербургский университеты.

Институт, академия, университет. Категории университетов:

— федеральный;

— исследовательский.

МГУ и СПбГУ имеют особый статус. Федеральным законом особый статус может быть придан также другим вузам, имеющим особую общероссийскую значимость.

Последствия принятия правительственного законопроекта в этой части трудно прогнозируемы. Например, если при лицензировании и аккредитации вузов будут применены критерии, в настоящее время установленные для университетов, большинство действующих академий и институтов либо будут закрыты, либо принудительно «реструктуризированы» путём их искусственного присоединения к крупным университетам.

49. Выборы ректоров государственных и муниципальных вузов.

Требуется предварительная аттестация кандидатов на должность ректора. Ректоры МГУ и СпбГУ и федеральных университетов назначаются Президентом без избрания коллективом вуза.

Ректор любого государственного и муниципального высшего учебного заведения избирается общим собранием коллектива, без всякой предварительной аттестации. В случае неутверждения его учредителем проводятся новые выборы. Если тот же кандидат набрал не менее 2/3 участников общего собрания (конференции) вуза, он назначается учредителем в обязательном порядке.

Законопроект ОДВ-КПРФ восстанавливает демократические процедуры управления вузом.

51. Расчётная академическая стипендия студентов вузов в государственных (муниципальных) учебных заведениях.

Фактически норма отсутствует. Размер стипендии законом не определяется.

До цензуры Минфина правительственный законопроект устанавливал минимальный размер академической стипендии на уровне половины минимального размера оплаты труда.

Устанавливается на уровне 80% от прожиточного минимума трудоспособного населения.

В конце первого полугодия 2011 г. «минималка» в России составляла 4600 руб., а прожиточный минимум работающего человека – около 7000 руб. Соответственно, стипендия должна составить 2300 руб. / 7000 руб. = около 33% от прожиточного минимума или примерно в 2,5 раза меньше того, что предложено законопроектом ОДВ – КПРФ. Этот проект предлагает восстановить уровень стипендий советского периода.

53. Академическая стипендия учащихся системы НПО в государственных (муниципальных) учебных заведениях.

Нормы отсутствуют.

Устанавливается на уровне 40% от прожиточного минимума трудоспособного населения.

В настоящее время стипендия составляет около 7% от прожиточного минимума; в советский период была установлена на уровне 80% от прожиточного минимума; показатель снижен с учётом того, что большинство учащихся системы НПО имеют право на социальную стипендию.

55. Стипендия докторантов.

Норма отсутствует.

Устанавливается на уровне шести размеров прожиточного минимума трудоспособного населения.

57. Финансирование питания в государственных (муниципальных) начальных и средних профессиональных учебных заведениях.

Нормы отсутствуют за исключением финансирования питания обучающихся, находящихся на полном государственном обеспечении.

Питание финансируется учредителем из расчёта 2% от прожиточного минимума в соответствующем регионе.

Норма проекта ОДВ – КПРФ направлена на сохранение здоровья, социальную поддержку и помогает обеспечить армию здоровыми призывниками.

59. Право детей на дополнительное образование.

Гарантии сформулированы в самом общем виде: «Государство гарантирует бесплатность и общедоступность дополнительного образования детей в пределах освоения основной общеобразовательной программы, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Детям гарантируется дополнительное образование на бесплатной основе.

В законопроекте Минобрнауки отсутствуют конкретные государственные гарантии поддержки дополнительного образования детей. Официальный текст труднопонимаем, содержит противоречия в определении. Видимо, имеется в виду бесплатность той внеучебной деятельности, которая предусмотрена школьным стандартом. Однако в настоящее время оплата внеурочной работы педагогов из стандарта фактически исключена.

61. Право на дополнительное профессиональное образование.

Право на дополнительное профессиональное образование имеют только лица, имеющие или получающие среднее профессиональное или высшее образование.

Право на дополнительное профессиональное образование имеют лица, имеющие среднее общее образование или профессиональное образование любого уровня.

В первых версиях правительственный законопроект лишал большую часть выпускников ПТУ и школ права на повышение квалификации и профессиональную переподготовку.

В версии правительственного законопроекта, внесенного в Государственную Думу, такое право предоставляется, но не в форме дополнительного профессионального образования, а в форме профессионального обучения.

63. Статус педагогов дополнительного образования.

Конкретные нормы отсутствуют.

Устанавливается равное положение работников дополнительного образования с другими педагогами в отношении уровня оплаты труда и социальных гарантий.

65. Государственная поддержка образования лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Гарантируется создание специальных образовательных условий, обеспечение бесплатно или на льготных условиях питанием, учебниками и иной учебной литературой, услугами сурдопереводчиков.

Гарантируется создание специальных образовательных условий, включая повышенные нормативы финансирования, финансовое, реабилитационное и кадровое обеспечение, бесплатные учебники и услуги сурдопереводчиков.

В законопроекте Минобрнауки отсутствуют повышенные нормативы финансирования и другие финансовые и социальные гарантии. Поскольку в первых версиях законопроекта нормы об учебной литературе и сурдопереводчиках отсутствовали, их можно считать частично заимствованными из проекта ОДВ – КПРФ.

67. Обеспечение питанием учащихся с ограниченными возможностями здоровья, не находящихся на полном государственном обеспечении.

Обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием.

Обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием.

Норма в третьей редакции официального законопроекта заимствована из законопроекта ОДВ – КПРФ.

69. Статус музыкальных и художественных школ.

Организации, реализующие предпрофессиональные образовательные программы.

Организации начального профессионального образования, которые могут реализовывать также дополнительные образовательные программы для детей.

В случае реализации положения законопроекта ОДВ – КПРФ выпускники музыкальных и художественных школ получат дипломы о начальном профессиональном образовании, дающие право на занятие определёнными видами профессиональной деятельности.

71. Права иных организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Могут реализовывать только дополнительные образовательные программы и программы профессионального обучения.

Могут реализовывать любые образовательные программы при наличии лицензии.

Правительственный законопроект необоснованно ограничивает права других организаций иметь подразделения, реализующие образовательные программы дошкольного, профессионального или высшего образования.

73. Срок действия лицензии на право ведения образовательной деятельности.

Бессрочно.

Бессрочно.

В обоих случаях бессрочный характер выдачи лицензии компенсируется усилением контроля за образовательными учреждениями.

75. Процедура аккредитации.

Для профессиональных образовательных программ проводится по укрупнённым группам.

По каждой программе проводится отдельно.

Введение укрупненных групп приведет к тому, что отказ в аккредитации по одной программе из группы будет означать отказ в аккредитации в отношении всех программ, входящих в группу. При лишении аккредитации по одной программе из группы образовательная организация лишится аккредитации по всем программам этой группы.